Artículo de Revista Global 50

Apuntes sobre el Fondo Monetario Internacional y la condicionalidad

El Fondo Monetario Internacional (fmi) nunca deja de ocupar los titulares de los periódicos a nivel mundial. Sus expertos, programas y decisiones políticas tienen una influencia trascendental en todos los rincones del planeta. La economía global se encuentra en un proceso de recuperación de una de las más graves crisis financieras de la historia moderna, los pensadores más influyentes de nuestros días incluso cuestionan los cimientos sobre los cuales se ha construido el actual sistema económico internacional, y el Fondo es una de las más importantes bases de fundamentación de este. Por esto es menester recordar los orígenes del fmi, cómo funciona y por qué sigue siendo tan relevante. El presente artículo explorará el surgimiento de la organización, el debate sobre la condicionalidad en sus programas y su relación con la República Dominicana.

Apuntes sobre el Fondo Monetario Internacional y la condicionalidad

La creación del Fondo Monetario Internacional es uno de los logros más importantes de la posguerra. Sin embargo, el sustento empírico que terminó creando las bases para su funcionamiento se remonta a la Gran Depresión. A principios de la década de 1930, la crisis económica global que se inició en los Estados Unidos fue catastrófica para el comercio internacional. El gráfico 1 es ilustrativo de este fenómeno: el comercio global nunca alcanzó en la década de los treinta los niveles obtenidos antes de la depresión de 1929. En medio de una crisis sin precedentes, las economías más importantes de la época buscaron en los aranceles y el proteccionismo soluciones de corto plazo a sus desequilibrios de balanza de pagos que generaron mayores problemas en el largo plazo.

La situación fue aún peor en Alemania: en medio de una fuerte recesión, el pueblo alemán debió asumir los onerosos costos de las reparaciones establecidas en el Tratado de Versalles de 1919. De hecho, en aquellos días la tasa de desempleo en Alemania llegó hasta el 44%. Mientras esto ocurría, el nacionalsocialismo atrajo la atención del ciudadano común que sufría el enorme costo de una economía en caída libre. ¿Habría seguido la historia su rumbo si la economía alemana hubiese sido rescatada en la década de 1930? Es imposible responder esta pregunta, pero indudablemente la crisis jugó un rol clave en la radicalización de la clase política de aquel entonces.

En 1944 la comunidad internacional entendió la necesidad de crear una agenda de integración que evitara la reaparición del nacionalismo económico que caracterizó al período comprendido entre las dos guerras mundiales. Al mismo tiempo, los Estados Unidos de Norteamérica emergieron como la economía con más poder industrial y militar: sus exportaciones dominaban el comercio global.1 En esa posición tan privilegiada, los Estados Unidos, el Reino Unido de Gran Bretaña así como otros 43 miembros fundadores, se reunieron en la histórica conferencia de Bretton Woods en 1944 para construir los cimientos del actual sistema económico internacional.

Al referirse a la creación del FMI, el reconocido historiador Roe Goddard señala: «[…] el objetivo inmediato en la posguerra era restablecer la estabilidad cambiaria entre las monedas de los países combatientes y proveer las bases para un intercambio económico pacífico».2 No obstante, el FMI buscaba constituirse en una alternativa al proteccionismo, de ahí que el primer artículo de su convenio constitutivo establezca como misión: «Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional».3

El Fondo fue creado con el objetivo de asegurar un sistema monetario internacional estable que permitiese el desarrollo económico de sus miembros. Por esto, los artículos del convenio constitutivo le asignaron esencialmente dos funciones principales: la supervisión de las políticas cambiarias de sus miembros y la administración de recursos destinados a apoyar a los miembros, en calidad de préstamo, que estuviesen teniendo problemas de balanza de pagos.4 Durante las discusiones de Bretton Woods dos propuestas para la creación del Fondo se enfrentaron: una defendida por el célebre economista John Maynard Keynes en representación del Reino Unido, y la otra impulsada por Harry Dexter White en representación de los Estados Unidos de Norteamérica.

El Reino Unido intentó crear una organización a la que sus miembros delegaran poderes monetarios combinados con un mecanismo de compensación en el cual las transferencias de fondos para resolver problemas de balanza de pagos fueran automatizadas y ninguna moneda nacional fuera unidad de reserva internacional. Los Estados Unidos de Norteamérica, por el contrario, se inclinaron por una organización con mucho poder discrecional, con el dólar y el oro como unidades de reserva.5 Ambas propuestas responden a una lógica que no debe pasarse por alto: mientras el Reino Unido emergió de la Segunda Guerra Mundial como un país deudor, Estados Unidos se posicionó como acreedor con un enorme superávit comercial. De ahí que Londres deseara más flexibilidad para el uso de los recursos del FMI mientras que en Washington se quería más control.

La historia del FMI sufrió un cambio importante en las décadas de 1960 y 1970. En efecto, debido al crecimiento del comercio global en estos años, los miembros de esa entidad empezaron a tener problemas con sus reservas internacionales: la oferta de oro y dólares no era suficiente para cubrir las demandas de un comercio creciente. Este hecho hirió de muerte el sistema de patrón oro y técnicamente dejó al Fondo únicamente con la función de prestamista para resolver problemas en la balanza de pagos de sus miembros. La organización respondió a esta situación creando los derechos especiales de giro (deg), en 1969. Los deg, esencialmente, son un activo de reserva internacional complementario intercambiable por monedas en circulación.

Votación

Cada miembro de la organización es receptor de un número específico de cuotas proporcionales al tamaño de su economía. En términos contables las cuotas de cada miembro son designadas en millones de deg. Con base en el número de deg asignados, el Fondo determina el tope de financiamiento al que un miembro puede acceder y su poder de votación. Sin embargo, si el FMI considera que un miembro necesita más fondos de los que su cuota asignada le permite, existen programas de financiamiento complementario que pueden incrementar enormemente la disponibilidad de recursos para préstamos.6 Este sistema de asignación nos permite afirmar que el fondo es «propiedad» de sus miembros, estando la titularidad de esa propiedad distribuida en función de las cuotas asignadas.7

El sistema de votación por cuotas asignadas otorga a los Estados Unidos de Norteamérica un poder enorme dentro de la organización. En efecto, las decisiones especiales tomadas dentro del directorio ejecutivo requieren la aprobación del 85% del voto total y como Estados Unidos posee un 16.75% de la asignación de cuotas, el país efectivamente tiene poder de veto.

Gobernanza

A grandes rasgos, el organigrama estructural del FMI está compuesto de tres grandes elementos: la junta de gobernadores, el directorio ejecutivo y el personal de la organización. La junta de gobernadores está conformada por un representante principal y uno alterno de cada miembro de la organización (usualmente, directores de bancos centrales o ministros de finanzas). Esta junta se reúne normalmente una vez por año para decidir sobre temas que incluyen las asignaciones de deg y la admisión de nuevos miembros, entre otros tópicos. Gradualmente, ha delegado una gran parte de sus funciones en el directorio ejecutivo, segundo elemento importante de la organización. El directorio está compuesto por 24 directores regionales y un director gerente. Los directores regionales representan a los miembros de la organización y están organizados en 24 bloques regionales cuyos poderes de votación se computan en función de la suma de las asignaciones de cuotas de los miembros de cada bloque. La República Dominicana, por ejemplo, se encuentra representada en el directorio ejecutivo por Paulo Nogueira Batista, representante de Brasil, país que lidera el bloque de 11 naciones al que nuestro país pertenece.

Todos los programas de préstamo suscritos por miembros con la organización son aprobados por el directorio ejecutivo. Otra figura clave del FMI es el director gerente, posición históricamente ocupada por un europeo. Actualmente el cargo lo ocupa Christine Lagarde, exministra de Economía de Francia. De paso debemos mencionar que el proceso de nombramiento del director gerente es objeto de fuertes críticas. De hecho, al presentar su controversial carta de renuncia, Peter Doyle, reconocido economista del FMI, afirmó en julio 2012: «[…] Los nombramientos de directores gerente […] han sido evidentemente desastrosos. Incluso la incumbente actual está manchada, ni su género, integridad, o élan pueden compensar la ilegitimidad fundamental del proceso de selección».8 La verdad es que, en un mundo donde las economías emergentes son cada vez más relevantes y Europa se encuentra rezagada, una gran parte de la comunidad internacional espera un director gerente que represente mejor los intereses del mundo en desarrollo.

El tercer elemento del organigrama organizacional del fondo es el personal. Actualmente, la fuerza laboral del FMI se compone de alrededor de 2,400 empleados de varias disciplinas profesionales y nacionalidades. Un elemento cuestionado por muchos y muy notable es que los empleados en puestos de dirección en su mayoría provienen de universidades norteamericanas o anglosajonas.

Condicionalidad del FMI

Las críticas al Fondo no se limitan al proceso de selección de su director gerente o la composición de su personal. De hecho, estos son temas mucho menos controversiales que la muy estudiada condicionalidad del FMI: la práctica de otorgar préstamos con ciertas condiciones atadas.

Durante las décadas de 1960 y 1970, el fin del patrón oro relegó una de las funciones principales del Fondo: la de supervisor de los regímenes de cambio basado en paridades fijas pero ajustables. No obstante, dos factores en ambas décadas redujeron la segunda y más importante función que todavía le quedaba al Fondo: la de prestamista de última instancia. En efecto, el crecimiento de los mercados financieros y la enorme liquidez generada por los conocidos petrodólares crearon una inquietud existencial para el FMI: si sus miembros podían financiar desequilibrios en sus balanzas de pagos con fondos del sector privado, el rol del FMI sería marginalizado. En fin, con liquidez en los mercados de capital, la función de prestamista de última instancia del Fondo fue muy cuestionada y algunos hasta pronosticaron el fin de la organización.

No obstante, la crisis de deuda internacional de la década de 1980 sacó al FMI de su relativo aislamiento y lo convirtió en una organización clave en el manejo de las crisis de balanza de pago de sus miembros: el FMI encontró por nueva vez su raison d’être.9 Sumado a esto, la naturaleza de las crisis por deudas del mundo en desarrollo en esa década (especialmente en América Latina) y el peligro de los Estados declarándose en bancarrota posicionaron al Fondo como interlocutor entre gobiernos y actores de los mercados de capital privado. Este rol de interlocutor sirvió para impulsar políticas de estabilización macroeconómica que permitieran a los gobiernos endeudados generar la confianza necesaria para recibir préstamos del sector privado. Una parte importante del sustento teórico de las medidas económicas recomendadas por el Fondo proviene de Jacques Polak, prominente economista de la organización. Polak en la década de 1950 creó un modelo que sugería fuertes reajustes monetarios como una contracción del crédito doméstico con una subsecuente reducción en el gasto público para corregir desequilibrios en la balanza de pagos.10 Este modelo es esencial para comprender el razonamiento de los economistas del FMI.11

La condicionalidad del FMI, ¿sin fundamento legal?

Algunos expertos afirman que en el convenio constitutivo del FMI no existe base legal que justifique la condicionalidad. Para Randall Stone, «la condicionalidad no está estipulada en el convenio constitutivo del FMI y esta fue originalmente instituida por insistencia de los Estados Unidos de Norteamérica ignorando las objeciones de los demás miembros».12 Sin cuestionar la validez histórica de este argumento, lo cierto es que los acuerdos firmados por gobiernos con el Fondo no tienen, stricto sensu, un carácter legalmente vinculante. En efecto, el directorio ejecutivo del FMI en su decisión número 6056-(79/38) afirmó: «Los Acuerdos Stand-By no son acuerdos internacionales por lo que el lenguaje con una connotación contractual será evitado […]».13 De hecho, en el proceso de entrada en un acuerdo con el FMI, no ocurre un intercambio de firmas.14 En términos muy generales, el procedimiento es el siguiente: el Poder Ejecutivo envía una carta de intención (detallando las medidas que se compromete a adoptar para salir de la crisis que le llevó al FMI) al directorio ejecutivo, el cual comisiona a un grupo de expertos del Fondo para analizar la economía del miembro solicitante. Posteriormente, esta misiva es analizada por la comisión y aprobada por el directorio ejecutivo, en cuyo caso se procede a desembolsar gradualmente el préstamo.

El debate

La condicionalidad es justificada por unos y criticada ácidamente por otros. En palabras del antiguo miembro del FMI, el economista William Easterly, la condicionalidad «[…] es muy intrusiva […] Y ni siquiera está claro que las condiciones contribuyan al repago de los préstamos […]».15 En esa lógica, otros autores sostienen que el Fondo usualmente exige condiciones y hace prescripciones basadas en dogmas ideológicos y no en evidencia científica.16 Más aún, otros sostienen que los programas del FMI otorgan mucho énfasis a planes de reforma que usualmente guardan poca relación con las condiciones económicas domésticas de los países receptores.17 En esa misma línea, los detractores de la condicionalidad del FMI afirman repetidamente que los préstamos del Fondo simplemente no permiten que los países en vías de desarrollo superen su dependencia constante de préstamos para mantenerse a flote.18

Los defensores de la condicionalidad arguyen que el problema no son los programas del FMI, sino algo que llaman el «síndrome de reformas parciales»: si bien los gobiernos receptores de financiamiento implementan exitosamente las condiciones más sencillas (como devaluar su moneda o elevar las tasas de interés), rara vez implementan las reformas que tienen consecuencias políticas muy adversas.19 Este problema explica por qué es necesaria la condicionalidad del FMI: sin condiciones no hay incentivos para implementar las medidas necesarias para organizar las finanzas públicas de los países que reciben préstamos. En palabras de Stone: «Los préstamos del FMI generan un riesgo moral: el proveer de financiamiento de largo plazo a países que no se reforman, crean incentivos para que ellos implementen políticas económicas inadecuadas a menos que dichos préstamos incluyan condiciones atadas».20 En pocas palabras, la condicionalidad del FMI es necesaria y no brinda los resultados deseados no porque las prescripciones sean incorrectas, sino porque los gobiernos no cumplen con las condiciones acordadas.

Aunado a lo anterior, los defensores de la condicionalidad cuestionan la idea de que el Fondo impone sus prescripciones. Esta línea argumentativa orbita en torno a dos ejes principales: el consentimiento del país receptor y el diseño de las condiciones a implementar. El primer eje destaca el hecho que el FMI solo puede establecer un programa a solicitud y con el consentimiento del país receptor, por lo que las medidas de austeridad recomendadas no deben considerarse como meras imposiciones externas. El segundo eje gira en torno al hecho de que los detalles específicos de los acuerdos firmados entre los gobiernos y el FMI se determinan en un proceso de negociación en el que ambas partes contribuyen con el diseño de las medidas a implementar por lo que las posibles consecuencias negativas de un acuerdo son un asunto de responsabilidad compartida.21

Un último argumento de aquellos que defienden la condicionalidad señala que muchas veces los acuerdos con el FMI son usados por los gobiernos para impulsar medidas de ajuste económico muy impopulares: es más fácil justificar dolorosos recortes de gasto público por una imposición externa que por una decisión doméstica.22

Es menester reconocer que los argumentos de ambas partes tienen luces y sombras. Indudablemente, un conocimiento más profundo y sofisticado de la condicionalidad es necesario para juzgar dicha práctica de manera imparcial. Lamentablemente, la compleja naturaleza de los acuerdos que firma cada miembro con el FMI y el velo que históricamente ocultó las negociaciones del Fondo con los gobiernos se han constituido en obstáculos para llegar a conclusiones generales a favor o en contra de la condicionalidad como práctica.

La condicionalidad del FMI en la República Dominicana: un buen alumno

Nuestro país no solo es un miembro fundador del FMI; desde 1983 hasta 2009 la República Dominicana ha establecido siete acuerdos con la organización.20 Es importante destacar que no todos los acuerdos suscritos con el FMI son iguales. Hay varias modalidades, siendo el stand by la más reconocida. Este tipo de acuerdo se caracteriza por ser de corta duración (aproximadamente de 12 a 24 meses, aunque puede ser extendido) y su objetivo es proveer de liquidez para resolver problemas de corto plazo en la balanza de pagos. Todos los acuerdos firmados por nuestro país con el Fondo entre 1983 y 2009 han sido stand by.23

Como es práctica acostumbrada del FMI, los acuerdos involucran un cierto número de condiciones que nuestra patria se ha comprometido a cumplir. A grandes rasgos, ¿ha sido nuestro país un fiel cumplidor? Utilizando un reconocido modelo creado en 1995 por Tony Killick,24 descubrimos que la República Dominicana tiene un buen récord de cumplimiento con las condiciones estipuladas en los acuerdos firmados con el FMI. Concretamente, de seis acuerdos, el modelo indica que en cuatro el país cumplió con la mayoría de las condiciones acordadas. Aunque esto solo equivale a un 58% del total, es importante destacar que está por encima de la media global. En efecto, el referido autor analizó 305 acuerdos del FMI firmados entre 1979 y 1993 por varios países y encontró que solo en el 47% de los acuerdos se cumplieron las condiciones acordadas.25

En términos generales, nuestra relación con el FMI se puede calificar de buena. Como es de esperarse en las relaciones personales, y más aún en las relaciones gubernamentales e institucionales, siempre han existido momentos de júbilo y momentos de tensión.

Celebrar y preocuparnos

Es indudable que la economía dominicana ha crecido bastante. Con mucho orgullo podemos afirmar que nuestra patria, en cuanto al crecimiento porcentual de nuestro producto interno bruto (pib), es un líder regional.

Tal como indica la gráfica 2, la República Dominicana hasta 2005 se encuentra a la cabeza. No obstante, como se evidencia en la gráfica 3, incluso de 2005 hasta 2010 nuestro país lideró la media regional de crecimiento anual del PIB. En 2011 las tasas de crecimiento doméstica y regional fueron muy similares.26

El haber crecido mucho de ninguna forma puede reducir la urgencia del gran número de retos que la nación dominicana enfrenta. Por el contrario, tanto crecimiento coloca una responsabilidad aún más pesada sobre los hombros de nuestra sociedad. La brecha que divide a los dominicanos que más se han beneficiado de nuestro crecimiento de aquellos que menos lo han hecho sigue ampliándose cada día. Por igual, persisten muchos retos estructurales que afectan negativamente la competitividad de nuestra economía y que pueden amenazar nuestro crecimiento en el largo plazo. Sumado a esto, el fortalecimiento de nuestras instituciones públicas, aunque notable, deja todavía muchísimo que desear. Por esto, hoy más que nunca es imperante que nuestra sociedad trabaje por una estrategia nacional de desarrollo que priorice un crecimiento inclusivo, instituciones públicas robustas y el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana en el ejercicio del poder público.

Emil Chireno Haché es abogado egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Realizó estudios de posgrado en Relaciones Internacionales y Economía Internacional en la John C. Whitehead School of Diplomacy and International Relations en los Estados Unidos. Anteriormente fue investigador del Carnegie Council for Ethics in International Affairs en Nueva York y consultor de la Organización Internacional del Trabajo. Actualmente es analista del Consejo Dominicano de Relaciones Internacionales de Funglode y consultor legal independiente.

Notas

1 Goddard, Roe. International Political Economy (New York: McMillan, 2003), p. 242.

2 Ibídem.

3 Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, art. I.

4 Woods, Ngaire. The Globalizers (Ithaca: Cornell Press, 2006), p. 7.

5 Ibídem, p. 17.

6 Para más información sobre los deg, dirigirse a <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/quotass.htm>.

7 Goddard, ob. cit., p. 248.

8 Carta pública de renuncia de Peter Doyle. Fechada el 18 de junio de 2012. El texto íntegro se puede encontrar en <http://cnnibusiness.files.wordpress.com/2012/07/doyle.pdf>.

9 Oatley, Thomas. International Political Economy (Chapel Hill: Pearson, 2011), p. 14.

10 Para más información sobre el modelo de Jacques Polak dirigirse a <http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2008/06/pdf/people.pdf>.

11 Boughton, James. «The IMF and the Force of History: Ten Events and Ten Ideas», IMF Working Paper Series WP/04/75. IMF-Policy Development and Review Department, mayo de 2004, p. 14.

12 Stone, Randall. «The Scope of IMF Conditionality», International Organization, vol. 62, núm. 4 (2008), p. 591.

13 Guidelines on Conditionality. Decision No. 6056-(79/38), IMF Executive Board, 2 de marzo de 1979.

14 Vreeland, James. The International Monetary Fund: The Politics of Conditional Lending (New York : Routledge, 2006), p. 32.

15 Easterly, William. The White Man’s Burden (New York: Penguin, 2006), p. 214.

16 Oxfam International. Kicking The Habit: How the World Bank and the World Bank and the IMFAre Still Addicted to Attaching Economic Policy. Oxfam, 2006, p. 2.

17 International Financial Institution Advisory Commission. Congressional Report (Washington: United States Congress, 2003), p. 27.

18 Dreher, Alex. «IMF conditionality: theory and evidence», Public Choice, 2009, p. 233.

19 Moss, Todd. African Development: Making Sense of the Issues and Actors (Colorado: Lynne Rienner, 2011), p. 114.

20 Stone, Randall. «The Political Economy of IMF Lending in Africa», The American Political Science Review, 2004, p. 577.

21 Nooruddin, Irfan, y Simmons, Joel. «The Politics of Hard Choices: IMF Programs and Government Spending», International Organization, 2006, p. 1005.

22 Stone, Randall. «The Scope of IMF Conditionality», International Organization, vol. 62, núm. 4 (2008), p. 597.

23 Para más información sobre cada acuerdo, dirigirse a los informes anuales del directorio ejecutivo del FMI de 1983, 1991, 1993, 1998, 2003, 2005 y 2009. No olvidemos que hasta finales de los años noventa, existe poca información pública sobre los acuerdos firmados por gobiernos con el FMI.

24 Exceptuando un programa de emergencia firmado en 1998 luego del paso del devastador huracán Georges.

25 Para una explicación detallada sobre el modelo, consultar la siguiente obra: Killick, Tony. imf Programmes In Developing Countries. London: Routledge, 1995. Como todos los modelos, el creado por Killick tiene ciertas limitaciones. Siéntase libre de contactar al autor de este artículo en <emilchireno@gmail.com> para cualquier duda o sugerencia.

26 Killick, Tony. imf Programmes In Developing Countries, ob. cit., 1995, p. 135.

27 No olvidemos lo difícil que es medir el crecimiento de una sociedad. El crecimiento del pib no es la única manera de medir el desarrollo de una nación y está lejos de ser la más adecuada. De hecho, hay una creciente ola de expertos que urgen una redefinición de los parámetros globales de medición del crecimiento por lo mucho que las cifras solas no pueden captar.

Bibliografía

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Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional

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