Las cumbres de alto nivel se ocupan de discutir temas del desarrollo socioeconómico de la región. Esas reuniones prevén y planean, por ejemplo, la modernización de la infraestructura regional y la adopción de medidas para promover su integración, con iniciativas multisectoriales: transporte, telecomunicaciones y energía, cuya orientación estratégica es la integración física como factor determinante para promover modelos productivos y comerciales que permitan un crecimiento sostenible. En algunas de ellas se propone la incorporación de las dimensiones social, económica y ambiental del desarrollo, y el fomento de la competitividad territorial. Iniciativas como la de la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) tienen en cuenta las vulnerabilidades propias de la región.
Pero la gestión pública pro-desarrollo debería considerar que el desarrollo sostenible tiene dos objetivos y un límite:
- Garantizar que la humanidad y, sobre todo, los más pobres puedan satisfacer sus necesidades básicas (agua, alimentación, protección, trabajo) en el presente.
- Que las próximas generaciones puedan hacerlo en el futuro.
El límite está dado por la capacidad técnica, científica e institucional de control de los efectos destructivos en el ecosistema global de los cambios de la atmósfera, los suelos, las aguas, las plantas y los animales, y por la capacidad natural de los ecosistemas para regenerarse y así restablecer su equilibrio (resiliencia). El desarrollo sostenible no es un estado inmutable de armonía, sino un proceso de cambio basado en el uso de tecnologías capaces de satisfacer las necesidades básicas y, a la vez, conservar los recursos.
Los desastres no son naturales
Cuando ocurre un fenómeno como un huracán o un terremoto con consecuencias catastróficas se afirma que ha ocurrido un desastre natural. El término desastre natural no es el más apropiado para comprender el fenómeno, sensibilizar a la comunidad e integrar a los actores que deberían involucrarse en una efectiva gestión del riesgo en Centroamérica los especialistas prefieren usar la expresión Gestión para la reducción de la vulnerabilidad y una política preventiva.
El desastre es la consumación de un proceso de generación de condiciones de riesgo en la sociedad. Un desastre es un riesgo no manejado, la materialización del peligro latente, detonada por un acontecimiento “externo” que puede ser natural (sismos, vulcanismo, epidemias y huracanes), socio-natural (deforestación o prácticas agrícolas que crean o potencian el efecto de inundaciones, sequías y algunas epidemias) y antrópicas (producto directo de actividades humanas como derrames tóxicos, contaminación del suelo, aire y agua, desechos radioactivos). Un sismo puede generar un deslizamiento que obstruya un río y producir inundaciones y nuevas avalanchas. El mismo fenómeno puede desencadenarse por lluvias fuertes que afecten una ladera deforestada y provoquen un deslizamiento.
Conceptos básicos
Para centrar el enfoque se propone asumir los siguientes conceptos básicos:
- Desastre: destrucción parcial o total, transitoria o permanente, actual o futura, de un ecosistema.
- Amenaza: probabilidad de ocurrencia de un fenómeno físico capaz de ocasionar daños. Puede ser de origen natural, socio-natural (deterioro de las condiciones del ecosistema por acción humana), tecnológico y social.
- Vulnerabilidad: propensión estructural de una comunidad a sufrir daños por una amenaza. Riesgo de desastre = f (Amenaza, Vulnerabilidad).
- Prevención de desastres: acciones sobre la amenaza (cuando es posible) y sobre cada uno de los elementos que generan vulnerabilidad.
Sin lugar a dudas, la vulnerabilidad es el principal factor determinante de los daños causados por desastres. Estos se potencian por: la concentración de las actividades económicas en pocos rubros, vinculados a la utilización directa de recursos naturales y con escaso valor agregado; la pobreza y el crecimiento demográfico que presionan a la población a vivir en zonas de riesgo; y, por supuesto, el desarrollo desigual y desordenado y el manejo inadecuado del ambiente.
Estos factores incrementan el número e intensidad de desastres. En los años noventa se triplicó el número de desastres de gran magnitud en relación con la década de los sesenta. Y no se haga mención de lo que va de la presente. Los costos de los daños ocasionados por esos desastres se multiplicaron por nueve en el mismo período. El desmantelamiento de las políticas públicas sociales y de infraestructura disminuyó la capacidad pública de gestión reguladora.
Algunas cifras
El 96% de las muertes por desastres afecta al 66% de la población mundial que vive en los países más pobres. Las pérdidas económicas asociadas a los desastres fueron ocho veces mayores entre 1986 y 1995 (10 años) que en la década de los años sesenta, y representaron, tan sólo en el bienio 1997-1998, un monto de 120 millardos de dólares. En América Latina, en el período 19881998, hubo cerca de 10 desastres “pequeños” (de 0 a 10 muertos) de todo tipo por día, un desastre “mediano” (de 11 a 100 muertos) cada nueve días, y un desastre “grande” (más de 100 muertos) cada 160 días. Por su recurrencia, los desastres “pequeños” y “medianos” representan muchas más muertes y pérdidas que los “grandes”.
Antecedentes
En los países de la región, los problemas centrales para el manejo de los riesgos son y siguen siendo diversos y complejos, pues se generan en la gran diversidad territorial, cultural, ciudadana e institucional, en sus crisis sociales y económicas de carácter endémico, y en los efectos socioeconómicos acumulativos tanto o más negativos provocados por los pequeños desastres, más impactantes que las grandes catástrofes. Por supuesto, las situaciones de pobreza e inequidad endémicas, junto con el incremento explosivo y no planificado de las ciudades, aceleran el deterioro ambiental.
Es muy importante decir que el bajo interés y compromiso de las autoridades públicas y el sector privado en la prevención (el desastre es políticamente rentable) son determinantes para aumentar la vulnerabilidad de la población frente a los fenómenos naturales, hasta el punto de plantearse la necesidad de repensar el papel de los dirigentes nacionales que, en no pocas ocasiones, no tienen ningún interés en la prevención y concentran sus esfuerzos en brillar durante la reconstrucción.
De allí la influencia del excesivo centralismo y las debilidades institucionales, junto con la inestabilidad política-jurídica-institucional (cada gobierno nacional o local hace lo suyo). Súmese a todo ello las dificultades en la transferencia de tecnología y conocimiento científico proveniente de los países desarrollados. Hay que advertir que se han incrementado las dificultades para que los donantes internacionales y sus técnicos se comprometan con la reconstrucción, pese a que no es fácil encontrar recursos para la prevención.
Premisas
Así como se afirma que el desastre es políticamente rentable, hay que ratificar que la prevención de desastres se fundamenta en las políticas públicas. Es decir, es un asunto de seguridad pública en donde hay que tomar decisiones políticas que, al buscar reducir la vulnerabilidad, en todos los casos aminoran el riesgo de desastres.
La prevención no sólo es más humana que la reconstrucción, sino más barata. Por ello las políticas de desarrollo y de uso del suelo deben ser diseñadas bajo un criterio de prevención (POT), sabiendo que la atención de desastres, para ser efectiva, exige cada vez más un enfoque integrado multisectorial y multidimensional en la toma de decisiones de precaución, prevención, mitigación y preparación, entendiendo que la gestión del riesgo y la gestión ambiental son actividades complementarias que deben integrarse. Los desastres son evitables y su prevención se ha convertido hoy en uno de los principales temas del desarrollo sostenible.
Consecuencias a largo plazo
La vulnerabilidad es previa al desastre y se manifiesta en el momento en que éste ocurre, al no existir inversión en prevención y mitigación y aceptar niveles de riesgo elevados. Una política preventiva debe reducir la vulnerabilidad. Hay quienes buscan dividendos electorales y especulan con evitar los fenómenos naturales…es imposible anular las fuerzas naturales. Es necesario determinar las personas o cosas vulnerables y las causas de esta vulnerabilidad.
Los grupos más frágiles y vulnerables son los pobres, y entre ellos: mujeres, niños y minorías étnicas. Lo son en vista de la limitación o precariedad del sistema político democrático y a su escasa posibilidad de participar en las políticas públicas. La pobreza cierra y exacerba el círculo vicioso de los desastres.
Los desastres son un problema para el desarrollo, al destruir largos periodos de planeación pública y de construcción pública y privada, obligando a desviar los recursos del futuro hacia la atención de las necesidades de la población damnificada y la reconstrucción post-desastre, para siquiera llegar al mismo nivel pre-desastre, con lo cual se atrasa el desarrollo.
Prevención de desastres
¿Cómo se debe trabajar en la prevención de los desastres causados por fenómenos naturales? La respuesta es:
- Actuando sobre las amenazas, controlándolas cuando es posible. No se puede impedir una erupción volcánica o un terremoto, por ejemplo, pero se puede reducir en forma limitada las de carácter meteorológico mediante el control de las prácticas humanas que alteran el clima. Puede haber una reducción drástica en las de origen topográfico (reforestación, planificación territorial, etcétera).
- Reduciendo las vulnerabilidades, actuando sobre una o varias de las siguientes cinco áreas: 1. Reduciendo el tiempo e intensidad de exposición a la amenaza; 2. Realizando acciones de protección con medidas estructurales, por ejemplo, muros de contención; 3. Mejorando la capacidad de reacción inmediata: alerta temprana, entrenamiento de la comunidad, organización; 4. Creando “capacidad” para atender de manera oportuna y eficaz la recuperación de los servicios básicos después de un desastre; y 5. Creando “capacidad” para garantizar la reconstrucción del ecosistema afectado de forma tal que no repita las condiciones que generaron vulnerabilidad.
¿Qué es la gestión del riesgo?
Es un proceso social cuyo fin es la reducción, la previsión y el control permanente de dicho riesgo en la sociedad, asociado al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles. Admite distintos niveles de intervención que van desde lo global hasta lo local, comunitario y familiar.
Esta gestión se desarrolla en instancias representativas de coordinación establecidas y con papeles diferenciados y acordados de los actores sociales y de los intereses relacionados con la construcción del riesgo y su reducción, previsión y control (Lavell, 2003a). Incluye aspectos diversos como: 1. el análisis de riesgo; 2. la prevención y preparación ante los desastres, con medidas políticas, legales, administrativas y de infraestructura; 3. la rehabilitación y reconstrucción; 4. la integración de los sectores del desarrollo y la cooperación para modificar el círculo vicioso desastre, reconstrucción, desarrollo y nuevamente desastre; y 5. la concienciación de la población y de las instancias políticas de decisión, junto con el fortalecimiento de las estructuras locales orientadas a mejorar los mecanismos comunitarios de asistencia (GTZ, 2002).
Las Naciones Unidas han liderado acciones y programas para gestionar el riesgo. El Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales de ese organismo se propuso alcanzar para América Latina progresos sustanciales en el conocimiento y vigilancia de las amenazas y en la identificación de las vulnerabilidades, aumentar la capacidad de los países para atender emergencias pequeñas y medianas y clarificar que el manejo de los riesgos no es exclusivamente una labor de los organismos de emergencia, sino un problema de desarrollo local y nacional.
La acción de la EIRD, como sucesora de las disposiciones emanadas del DIRDN, está orientada a pasar de la protección contra las amenazas a la gestión del riesgo mediante su integración a las políticas de desarrollo sostenible.
Para ello es importante habilitar a las sociedades para resistir ante las amenazas naturales y desastres tecnológicos y ambientales relacionados, buscando:
- El compromiso oficial a todo nivel.
- La concienciación del público.
- El establecimiento de sociedades y redes intersectoriales.
- El conocimiento científico.
La Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) habla de hacer análisis del riesgo, según la escala territorial que corresponda, estudiando los desastres y los fenómenos naturales ocurridos en el pasado (recuperar la memoria histórica), para vencer uno de los mitos de la población que por lo general cree que los desastres son producto del azar y de la mala suerte, mostrando que pueden ser repetitivos y crecientes.
Es necesario investigar las amenazas naturales, socio-naturales y tecnológicas específicas, junto a un diagnóstico participativo y actualizado de los mapas de amenazas y la representación de las vulnerabilidades, mediante el incremento de la participación ciudadana, levantando censos de población amenazada, especificando el género y el grado de vulnerabilidad.
Gestión y mitigación del riesgo
Cuando se habla de que la prevención es un asunto de seguridad pública en donde hay que tomar decisiones políticas, se habla de decisiones tomadas sobre la base de un celosos proceso técnico que conduzca a la reglamentación nacional y local del uso de la tierra en planes de ordenamiento territorial (POT), al manejo sostenible de cuencas hidrográficas y expansión de las áreas forestales, a la adaptación de la infraestructura frente a los fenómenos esperados, advirtiendo, y esto es fundamental para los flacos tesoros públicos, que no siempre se necesitan obras sino acción preventiva: ¡impedir que se arroje basura en el alcantarillado, por ejemplo!
Es básica la capacitación y especialización comunitaria y de las instituciones nacionales y locales con respecto a las causas y consecuencias de los desastres y medidas de prevención, el fortalecimiento de la competencia y responsabilidad local con la descentralización y democratización de los procesos de decisión, la creación o refuerzo de estructuras eficaces de cooperación entre la población y los organismos e instituciones, y la introducción de mecanismos e instrumentos de dispersión del riesgo o de transferencia del mismo.
Preparación para casos de desastres
Se requiere un marco legal y apoyo estatal para la protección contra desastres, que establezca una estructura de intervención y coordinación, que fortalezca las estructuras nacionales y locales de protección contra desastres y los servicios de rescate, que provea infraestructura para emergencias, la capacitación y especialización para emergencias y, por supuesto, la creación de sistemas de alerta temprana descentralizados y apropiados al tipo de fenómeno natural previsible, así como el análisis de las causas y consecuencias del fenómeno y de las posibles modificaciones en el perfil del riesgo.
Es necesario dejar bien en claro que es imposible tarea alguna de rehabilitación y reconstrucción si no se incluye en los planes y programa el concepto de GRD, integrando en la gestión a los sectores relevantes: protección del medio ambiente y recursos naturales, desarrollo local y rural, descentralización y fomento comunal, salud, educación y vivienda.
¿Cómo se construye cultura para prevenir desastres?
Ante la repetida ocurrencia de desastres causados por fenómenos meteorológicos o sísmicos: huracanes, inundaciones, maremotos, ¿cómo actuar y quién debe actuar, cuál es el papel del Estado?
El Estado debe emplear instrumentos de planificación territorial que normen el uso del suelo (POT), debe crear y fortalecer la institucionalidad en prevención de riesgos, destinar presupuesto, por ley, para la prevención y gestión integral del riesgo, tal como lo hace, por ejemplo, la ciudad de Bogotá D.C., debe crear “capacidades” técnicas y organizacionales en materia de prevención en todos los niveles del aparato gubernamental.
Para todo ello el Estado deberá iniciar la construcción de una cultura de prevención, desarrollando redes de conocimientos y sistematización de la información, estableciendo responsabilidades legales en la generación de riesgos (el que genera paga, tomando la decisión política de multar y castigar al infractor), desarrollando programas de educación y campañas de concienciación e información pública, y promoviendo la investigación permanente sobre la relación entre el clima, las amenazas naturales, la vulnerabilidad sociocultural y medio ambiental.
El ciudadano es el primer responsable en las tareas de prevención. Por ello, la prevención de riesgos es un tema de seguridad pública y la acción popular o ciudadana debe estar orientada a que cada ciudadano se informe sobre su entorno y riesgos potenciales, colabore con la autoridad pública en la generación de información, cree y participe en organizaciones comunitarias de base, demande a la autoridad correspondiente acciones y responsabilidades. Una de las enseñanzas del proyecto CEPAL y GTZ es la ratificación de que la prevención de riesgos es un tema personal.
Recomendaciones
El Secretario General de la ONU afirmó en 1999 que las “Estrategias más efectivas de prevención no sólo ahorrarían decenas de billones de dólares, sino que salvarían decenas de miles de vidas. Los fondos gastados actualmente en intervención y socorro podrían dedicarse a mejorar el desarrollo equitativo y sostenible, lo cual reduciría el riesgo de guerras y desastres. Edificar una cultura de prevención no es fácil. Mientras que los costos de la prevención deben proveerse en el presente, sus beneficios sólo se obtienen en un futuro distante. Más aún, los beneficios no son tangibles; tales como los desastres que no sucedieron” (Annan, 1999).
Basados en esa afirmación y en las experiencias que deja el proyecto de CEPAL al confrontarse con experiencias regionales en Centroamérica y el Caribe, (Seminario FUNGLODE, Santo Domingo, diciembre de 2005), se puede decir que:
a) La gestión del riesgo como proceso permite determinar: el riesgo aceptable y su valoración en el contexto cultural y social del territorio analizado, el estudio de los factores de riesgo existente y futuro y su relación con los procesos de transformación productiva, el diseño participativo de estrategias y políticas acordes con el espacio y tiempo dados y el contexto político, económico, social y cultural, la búsqueda de apoyos organizacionales, institucionales y políticos de los actores locales y externos, y la ejecución de actividades con determinación de responsabilidades. Una gestión del riesgo adecuada requiere actores involucrados, informados y unidos en una suerte de pacto o acuerdo social; de otro modo, las actividades realizadas serán aisladas y poco efectivas.
b) La gestión correctiva de riesgos existentes, en algunos países y zonas específicas, adopta enfoques que incorporan medidas no estructurales, manejo integral de cuencas hidrográficas y diseño de planes de ordenamiento territorial, así como incentivos tributarios e impuestos territoriales como instrumento para favorecer o desincentivar actividades productivas y asentamientos humanos en determinadas zonas aptas o peligrosas para dichos usos. Las comunidades deben ser sordas a los cantos de sirena que proclaman la posibilidad de reconstrucciones instantáneas e inmediatas, pues casi siempre el costo de las tareas correctivas puede resultar inabordable en un único período de gobierno. Por su parte, las administraciones nacionales y locales deben saber muy bien que estas medidas tienen poca visibilidad política si no sucede otro desastre que demuestre su utilidad. El conocimiento del riesgo existente en una comunidad permite orientar mejor la asistencia en caso de desastre y puede transformarse en una oportunidad de desarrollo, siempre y cuando se haya puesto en marcha un proceso adecuado de gestión.
c) La gestión prospectiva de riesgos futuros. La concertación y coordinación de objetivos e intereses entre los actores que intervienen en un territorio, se encuentren o no en el área de estudio y análisis, es fundamental, así como que exista y se fortalezca una autoridad local conocedora de la gestión del riesgo que convoque, oriente y coordine los actores. La no-apropiación de la problemática del riesgo por la comunidad afectada y en ausencia de soluciones concertadas descontinuará el proceso, perderá eficacia o se transformará en una anécdota. Las actividades planificadas deben ser parte de la agenda permanente de los actores del territorio. La reducción, previsión y control de los factores generadores de riesgo futuro se relaciona con aspectos normativos, educativos y financieros. Los gobernantes, en todos los niveles de la administración pública, deben aceptar y practicar el principio de que una gestión política correcta e informada puede ser el factor determinante en la minimización de riesgos futuros y presentes.
Conclusiones generales
Partiendo de los estudios de caso analizado, correspondiente a diferentes contextos culturales, socioeconómicos y geográficos de la región, se puede afirmar que:
La importancia del reconocimiento, por parte de las autoridades, de que la gestión del riesgo de desastre es un tema que debe integrarse en forma permanente y sistémica en una política de desarrollo sostenible.
Los avances más importantes en materia de prevención y reducción de los efectos negativos que provocan los fenómenos de la naturaleza, sean de origen natural o inducidos por la actividad humana, se han logrado a partir de la decisión política de las autoridades de incorporar en la institucionalidad del Estado el concepto de gestión del riesgo, así como también instrumentos y actividades que permitan conocer y manejar los riesgos que cada comunidad enfrenta.
Los riesgos de desastre son propios de cada comunidad y territorio, y dependen de su grado de vulnerabilidad y exposición a fenómenos naturales. Su gestión debe ser autónoma y descentralizada, a cargo de la autoridad local del territorio en riesgo y contar con la participación informada y activa de sus actores principales.
Del grado de gobernanza y organización de la comunidad depende la efectividad de la gestión.
Sin medidas no estructurales o intensivas de gestión y planificación, las medidas estructurales u obras civiles orientadas a mitigar o prevenir los efectos dañinos de los fenómenos de la naturaleza no tendrán los efectos esperados.
Sin explorar la raíz de los problemas que originan los desastres, ninguna obra o medida de mitigación será suficiente para brindar seguridad a la comunidad afectada.
Las diferentes etapas de la gestión y tratamiento de los desastres analizados ilustran la repetición histórica de eventos que, aunque considerados como extraordinarios por las autoridades y la comunidad, demuestran tener efectos devastadores a largo plazo, en cuanto a pérdida de vidas humanas y daños a la infraestructura y, por ende, en materia de posibilidades de desarrollo y de mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad afectada.
El rescate de la memoria histórica de los desastres, la creación o el reforzamiento de la institucionalidad, el compromiso de la autoridad política y el conocimiento de los riesgos existentes son los pasos previos necesarios para una adecuada gestión del riesgo de carácter permanente, que permita a la sociedad local mejorar sus condiciones de vida.
Estos factores están vinculados al grado de desarrollo o subdesarrollo y a la vulnerabilidad de la comunidad. La falta de perspectiva, el rédito político electoral vinculado a los desastres, una gobernabilidad deficiente y la falta de continuidad de determinadas políticas debida al cambio de autoridades, frenan el avance en materia de tratamiento de los riesgos de desastre en la región.
Y lo más importante: la gobernanza, la institucionalidad y la estabilidad económica y democrática de una región o país pueden verse afectadas en extremo por un desastre, dependiendo de su magnitud y del tamaño del territorio.
Algunas propuestas
Un fondo para la preparación contra desastres y para proyectos de carácter preventivo es más útil que los fondos para reparación y reconstrucción. Los gobiernos locales y nacionales debieran asumir como política de Estado la “Gestión Integral de Riesgos”.
Frente a las amenazas crecientes, reducir la inseguridad y los riesgos constituye un imperativo político, ético y de justicia social. Los desastres, repetimos, son humanos, la naturaleza sigue su curso.
Eduardo A. Chaparro Ávila es geólogo colombiano y uno de los fundadores del Servicio de Salvamento Minero de Colombia. Es experto en minería y recursos naturales. Es el secretario técnico de la Conferencia de Ministros de Minería de las Américas y fue jefe del Proyecto CEPAL y GTZ sobre prevención de daños causados por desastres originados en fenómenos naturales. Como Oficial de CEPAL asesora a gobiernos de la región.
Notas
Este artículo ha sido preparado de manera especial para la revista Global. Es una sinopsis del documento “Elementos Conceptuales para la prevención y reducción de daños causados por amenazas socionaturales, cuatro experiencias en América Latina y el Caribe”, ejecutado por la CEPAL durante el periodo 2002-2004 con el financiamiento de la Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, GTZ, y publicado como un cuaderno de la CEPAL, con el número de Serie 91.
El presente texto no tiene la aprobación editorial de la CEPAL y, por tanto, puede no representar la opinión de la institución.