Artículo de Revista Global 53

Diálogo de paz en Colombia. Primer punto de la agenda «Política de desarrollo agrario integral»

El 26 de mayo del 2013, el Gobierno de Colombia y las FARC-EP informaron que habían alcanzado un acuerdo sobre el primer punto de la agenda del diálogo de paz. Sin embargo, este compromiso, «Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma rural integral», solo se hará público en el momento de la firma del acuerdo final. En este informe especial, intentaremos proporcionar un detallado cuadro sobre la cuestión agraria y los desafíos actuales del desarrollo rural en Colombia, el tema estructural que está en el origen del conflicto armado.

Diálogo de paz en Colombia. Primer punto de la agenda «Política de desarrollo agrario integral»

Entre finales de febrero y agosto del 2012, los delegados del Gobierno de la República de Colombia y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) desarrollaron un conjunto de encuentros exploratorios. «Con la decisión mutua de poner fin al conflicto como condición esencial para la construcción de la paz», las partes acordaron reiniciar «conversaciones directas e ininterrumpidas» para alcanzar un acuerdo final de paz que ponga fin a un conflicto armado que lleva ya más de seis décadas.1

En el centro del nuevo diálogo de paz, está el «Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera», firmado el 26 de agosto del 2012 en La Habana (Cuba), sede oficial de la mesa de conversaciones. Este acuerdo prevé una agenda de seis puntos: 1) política de desarrollo agrario integral («determinante para impulsar la integración de las regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país»); 2) participación política; 3) fin del conflicto; 4) solución al problema de las drogas ilícitas; 5) víctimas; 6) implementación, verificación y refrendación.

Las conversaciones de los últimos meses se han abocado al primer tema de la agenda: política de desarrollo agrario integral con enfoque territorial, asunto de la mayor importancia dado que la disputa por la tierra ha sido un elemento transversal en el conflicto armado colombiano. Empezar por una mirada histórica de este asunto nos permitirá reflexionar sobre el contexto actual y lo que está en juego en la mesa de La Habana.

La cuestión agraria en las últimas cinco décadas

Desde la Primera Conferencia del Bloque Sur (Riochiquito, Tolima, 20 de julio de 1964), el agro ha estado en la base de las reivindicaciones políticas de las farc. Su primera propuesta de transformación radical en el medio rural tenía un corte expresamente marxista. Al respecto el «Programa agrario de los guerrilleros» no deja duda alguna: «La Política Agraria Revolucionaria es condición indispensable para elevar verticalmente el nivel del vida material y cultural de todo el campesinado, librarlo del desempleo, el hambre, el analfabetismo y las enfermedades endémicas que limitan su capacidad de trabajo […] A la política agraria de mentiras de la oligarquía, oponemos una efectiva Política Agraria Revolucionaria que cambie de raíz la estructura social del campo colombiano, entregando en forma completamente gratuita la tierra a los campesinos que la trabajan o quieran trabajarla, sobre la base de la confiscación de la propiedad latifundista en beneficio de todo el pueblo trabajador […] La Reforma Agraria confiscará las tierras ocupadas por los imperialistas yanquis a cualquier título y cualquiera que sea la actividad a la cual estén dedicadas».

La estructura de la propiedad rural del país se ha caracterizado por la prevalencia del latifundio y una alta concentración, en constante aumento. Entre el 2001 y el 2010, el índice de Gini de la concentración de la tierra pasó de un valor de 0.80 a 0.86,3 uno de los más altos del mundo. Factores tales como el dominio terrateniente durante la Colonia, los procesos de colonización, las políticas a favor de los grandes propietarios, el conflicto armado y el narcotráfico han configurado la estructura agraria actual.

Desde una perspectiva histórica, se identifican cuatro procesos de ocupación territorial:4 el primero se inició en la Colonia con el asentamiento en la zona andina; el segundo corresponde a la expansión de las haciendas de la costa atlántica y de los valles interandinos; el tercero se da a finales del siglo xix y comienzos del xx con la ocupación de las tierras templadas de las tres cordilleras y el impulso de la producción de café. Finalmente, el cuarto proceso corresponde a la colonización del piedemonte en la Orinoquía y el Amazonas. Estas «distintas etapas de ocupación del territorio han desplazado geográficamente los focos de los conflictos agrarios» (Reyes, 1987).

La colonización y expansión de la frontera agrícola fueron una válvula de escape para las tensiones sociales, al permitir a peones o aparceros colonizar tierras y así convertirse en propietarios. A su vez, los grandes propietarios se beneficiaron de dichos procesos al ampliar sus haciendas y consolidar sus propiedades. Sin embargo, la colonización generó disputas entre colonos y terratenientes. Los primeros colonizaban nuevos territorios, más allá de la frontera agrícola, mientras que los grandes propietarios usurpaban esas tierras (por medios violentos o comprando los terrenos a precios irrisorios), de manera que los colonos pasaban a ser arrendatarios. Cabe resaltar que la violencia ha sido un factor transversal en el proceso de ocupación territorial y configuración de la estructura agraria, al generar la expulsión del campesinado y la concentración de la propiedad rural.

Según Ibáñez y Muñoz (2010: 3), durante «el período comprendido entre 1880 y 1925, los colonos se organizaron para protegerse de los abusos de los grandes propietarios y acudieron a los canales institucionales para intentar resolver las disputas de tierras. En la década de 1920, factores económicos valorizaron la tierra e incentivaron la expansión de la producción agrícola, lo cual exacerbó la expulsión de colonos y tornó las disputas en conflictos violentos». Frente a la incapacidad del Estado para resolver los conflictos entre colonos y terratenientes, y la constante indefinición de la propiedad territorial en los procesos de colonización, los colonos abrieron nuevos frentes de ocupación territorial, perpetuando así el ciclo de colonización, conflicto y despojo.

El desafío constante para las autoridades ha sido el reparto equitativo de la tierra y la integración del campesino al aparato productivo; para ello, a lo largo del siglo xx se emprendieron tres procesos de reforma agraria fallidos.

El primero, con la Ley 200 de 1936 o Ley de Tierras, pretendía modernizar el campo colombiano y romper con la estructura agraria prevaleciente, a partir de la idea de la función social de la propiedad. La ley estableció la figura de «extinción de dominio de terrenos ociosos» y reglamentó condiciones más estrictas para la expulsión de arrendatarios y mecanismos para el reconocimiento de la propiedad por parte de los trabajadores rurales. Sin embargo, no logró resolver los conflictos y de hecho generó incentivos contarios a los que se esperaban; por el temor de perder sus tierras, los terratenientes hicieron expulsiones masivas de campesinos y aceleraron el proceso de mecanización intensiva de la producción, privilegiando, además, la producción ganadera sobre la agrícola. Posteriormente, con la Ley 100 de 1944 se cerró la puerta a la posibilidad de adelantar la reforma agraria y transformar el latifundio.

La segunda reforma del siglo xx, emprendida a través de la Ley 135 de 1961, fue la respuesta estatal a la compleja situación política y social tras la guerra bipartidista, período conocido como «La Violencia». A diferencia de la anterior, esta nueva iniciativa contó con la aprobación de los partidos políticos y de un sector de propietarios rurales: creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), encargado de ejecutar la reforma mediante la dotación de tierras a los campesinos, su adecuación para la producción y el otorgamiento de otros servicios y asistencia. Sin embargo, la mayoría de los terrenos reasignados (cuya cantidad se mantuvo muy por debajo de la meta propuesta) se encontraba en áreas aisladas, correspondía a baldíos estatales y suelos poco productivos. Esta reforma no afectó el corazón de la propiedad y las resistencias de los terratenientes terminaron por paralizar también este segundo intento, hasta llegar a una verdadera contrarreforma: el denominado Pacto de Chicoral (1972), entre el gobierno de Misael Pastrana y los gremios agrícolas y ganaderos.

La tercera reforma agraria se concretó con la Ley 160 de 1994, que creó el actual Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. A diferencia de las anteriores, que se enfocaban en la expropiación de terrenos y la asignación de baldíos a campesinos de forma gratuita, esta reforma plantea que la propiedad puede ser adquirida de forma directa por parte del campesino: «el 70% del costo provenía de los campesinos y el restante 30% podía provenir de una línea de crédito especial de los intermediarios financieros, con el requisito de presentar un proyecto productivo, o de recursos propios». Con esta ley se buscaba reestructurar la propiedad rural, pero a través de mecanismos de mercado, privilegiando el rol del empresario en la configuración del nuevo esquema agrario nacional.

La política agraria de los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) estuvo enfocada en la industrialización del sector, la liberalización del comercio y su inserción en los mercados internacionales. Desde esta perspectiva, se privilegió totalmente el latifundio y se favoreció la inversión extranjera, sin importar los derechos de las víctimas despojadas de sus tierras o la redistribución equitativa de la propiedad rural. El Programa Agro Ingreso Seguro es un buen ejemplo del modelo agrario promovido por Uribe: fue creado mediante la Ley 1133 de 2007 y consistía en el otorgamiento de créditos reembolsables para proyectos productivos y obras de adecuación de tierras. Los beneficios fueron otorgados preferencialmente a grandes empresarios del sector, sin considerar las circunstancias bajo las cuales habían sido adquiridos dichos predios, también en zonas dominadas por el paramilitarismo. La Fiscalía General de la Nación investigó a exfuncionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El resultado fue la detención del exministro de Agricultura (Andrés Felipe Arias) y de otros funcionarios del ministerio, acusados de detrimento patrimonial en perjuicio de la nación, por un valor no menor a 302,000 millones de pesos colombianos (alrededor de 165,000 dólares).

A finales de la década pasada, el panorama rural no podía ser más desalentador, no solo por la imposibilidad de transformar el modelo latifundista, sino también por la falta de reconocimiento del campesinado como actor económico, político, social y cultural: «Esta desvalorización constituye una “falla de reconocimiento” a partir de la cual se desconocen los derechos del campesinado, se niega cualquier redistribución de activos a su favor ––“falla de redistribución”– y hace que finalmente la sociedad ni reaccione ni se conmueva frente a fenómenos como el desplazamiento forzado interno […] Si este reconocimiento no se hace efectivo […] cualquier política redistributiva será mínima y no brindará garantías de no repetición del desplazamiento».

La «revolución agraria» de Santos

Meses después de su toma de posesión como presidente, Santos presentó ante el Congreso un proyecto de ley para la restitución de tierras, sancionado en junio del 2011 como Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras, «por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones». La ley y sus decretos reglamentarios abarcan una gran cantidad de temas y problemáticas sobre las víctimas y la reparación a las violaciones de los derechos humanos cometidas en el conflicto armado: uno de los puntos más importantes es el que tiene que ver con la tierra y el despojo. En este sentido, el texto legislativo considera la reparación integral a quienes hayan sido víctimas de desplazamiento o abandono forzado (con posterioridad al primero de enero de 1991) mediante restitución, indemnizaciones y rehabilitación. La meta del Gobierno es devolver 2 millones de hectáreas a los campesinos despojados.7

Sin embargo, al mes de febrero de 2013, la Unidad de Restitución de Tierras había recibido 32,688 solicitudes de ingreso al Registro de Tierras Despojadas (equivalentes a 2,368,908 hectáreas), de las cuales se habían tramitado 5,393 (246,317 hectáreas). Ahora bien, una vez culminada la etapa administrativa, también es necesario que jueces y magistrados determinen si el solicitante es víctima o no de desplazamiento o abandono forzado y, de ser así, es necesario ordenar la restitución o la compensación. En el momento de la redacción de este informe, se han proferido 32 fallos, y hay 1,150 más en espera de una decisión judicial. Los datos reales, por tanto, no son alentadores.

A pesar de la campaña mediática orquestada para anunciar una supuesta «revolución agraria», que dejaría sin argumentos a los guerrilleros, según muchos líderes de opinión «la cacareada restitución de tierras a más de seis millones de campesinos víctimas del despojo paramilitar es un fracaso descomunal. Las acciones administrativas están plagadas de burocratismo y corrupción de los funcionarios del Incoder [Instituto Colombiano de Desarrollo Rural] y la Unidad Administrativa de Restitución».11 A las fallas administrativas se suma la persistencia del conflicto armado como elemento en contra de la restitución. Las pobres condiciones de seguridad y la falta de garantías por parte del Estado pueden entorpecer el proceso de retorno de los campesinos a sus tierras, a lo que se suman las amenazas contra la vida de los reclamantes de tierra y de los funcionarios a cargo del proceso. Es tal la situación de vulnerabilidad de los defensores de derechos humanos y los líderes en zonas rurales frente a los grupos armados que Naciones Unidas solicitó al Estado colombiano la implementación de medidas efectivas para su protección y la investigación de los asesinatos cometidos en lo que va del 2013.

En su análisis del proceso de restitución, Aura Bolívar (2013) identifica como avance la forma en que el proceso de restitución es entendido por los jueces y magistrados especializados, en el cual se acogen principios de derechos humanos y la valoración de pruebas de una manera flexible con el objetivo de garantizar los derechos a las víctimas. Sin embargo, señala lo dispendioso y burocrático del esquema, la falta de cooperación interinstitucional y las dudas sobre el real cumplimiento de los fallos como los grandes obstáculos del proceso. Al respecto, León Valencia, columnista de la revista Semana, afirma que «se cometió un error al no tomar la vía administrativa para la restitución. La experiencia internacional indicaba ese camino […] Ya empezamos a ver la lentitud en la instalación de los tribunales, la escasa asesoría jurídica para las víctimas y la nube de abogados que acompaña a los usurpadores de las tierras». En la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, al contrario, «se contempla la expropiación administrativa alegando motivos de utilidad pública e interés social». Pero también se contemplan procesos de negociación de las parcelas que podrían convertirse, como ya sucedió en los años setenta, «en una jugosa transacción de terratenientes parasitarios con el Estado». Por este motivo, según el analista, una verdadera revolución agraria solo podrá empezar con «el derrumbe de viejas instituciones y la decisión de doblegar a quienes de manera injusta se atraviesan en el camino». Sin una profunda transformación dentro del Ministerio de Agricultura no se podrá solucionar nada; pero, sobre todo, sin enfrentarse al gremio de los ganaderos («principales poseedores de tierras usurpadas o acaparadas en los largos ciclos de violencia del país» y que «serán los principales apoyos de Uribe en su lucha contra la restitución y la redistribución de las tierras»), el proceso no puede avanzar.12 «Ahí está el principal obstáculo. La muralla que nadie ha logrado derribar», sigue Valencia. En un país donde el 78.31% de los propietarios de tierras posee el 80.49% de los predios (que, sin embargo, solo representan el 10.59% de las áreas cultivables), mientras que el 1.15% son latifundistas (y poseen el 52.2% de esas tierras),13 se dedican 40 millones de hectáreas a ganadería extensiva y solo 5 millones a la agricultura.

No es una casualidad que la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) no quisiera participar en el Foro Política de Desarrollo Agrario Integral – Enfoque Territorial, realizado en Bogotá entre el 17 y el 19 de diciembre del 2012. Las nuevas propuestas de las FARC-EP para el desarrollo rural integral llegaron como respuesta a los insumos y proposiciones presentados justamente durante ese encuentro.

Un espacio abierto a la sociedad civil colombiana

Dicho foro fue organizado por el Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz, de la Universidad Nacional de Colombia, y por la Organización de las Naciones Unidas en Colombia para dar respuesta a lo expresado por el gobierno nacional y las FARC-EP, quienes, en su Comunicado Conjunto no. 5 (La Habana, 25 de noviembre de 2012) convenían: «[…] poner en marcha el primer espacio de participación de la Mesa de Conversaciones […] con el objetivo de que la Mesa reciba insumos y propuestas provenientes de la participación ciudadana de utilidad para la discusión del primer punto de la Agenda».15

En el foro participaron 1,314 personas, representantes de 522 organizaciones de diferentes sectores, que desplegaron más de 400 propuestas sobre el desarrollo del campo colombiano. «Asistió el 75% del pib agrícola colombiano agrupado en la Sociedad de Agricultores de Colombia (sac)» y gremios como Asocaña, Fedearroz, Fedepapa, Analac, Andi, Asoporcicultores y la Anco, aseguró Rafael Mejía, presidente de la sac, quien añadió: «tenemos que aprender a pasar la página si queremos entre todos construir un mejor país y un mejor sector rural. Un país en el que cabemos todos, empresarios, indígenas, campesinos, raizales, todos».

Las propuestas presentadas fueron sistematizadas de acuerdo a los seis subtemas establecidos en la agenda: 1) Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva; 2) Programas de desarrollo con enfoque territorial; 3) Infraestructura y adecuación de tierras; 4) Desarrollo social: salud, educación, vivienda, erradicación de la pobreza; 5) Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa. Asistencia técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral, y 6) Estímulo a la seguridad alimentaria.

La revisión de los elementos centrales de las propuestas presentadas por parte de algunas de las principales plataformas de organizaciones y movimientos sociales del campo nos proporciona una mirada global sobre la opinión de la ciudadanía colombiana respecto al tema agrario.

La sac (la mayor asociación agropecuaria de carácter nacional) definió el desarrollo rural con enfoque territorial como «un concepto integral que comprende aspectos como la promoción de la producción agrícola, iniciativas que promuevan la seguridad alimentaria, la educación, la infraestructura, la salud y el desarrollo de capacidades productivas de los ciudadanos, el fortalecimiento de las instituciones rurales y la protección de grupos vulnerables, todo esto en el contexto de un espacio rural». Destacó como elementos positivos del modelo vigente el respeto a la propiedad privada y la producción en el marco de la economía de mercado, señalando que la seguridad jurídica, a partir de la clara definición de los derechos de propiedad y el uso y usufructo de la tierra, es fundamental para las inversiones y el trabajo en el campo. Respecto a las políticas de acceso y distribución de la tierra, estas solo deberían abarcar los sectores o estratos sociales donde los sistemas de producción no se estén aprovechando de manera adecuada; además, se mostró de acuerdo con que se combata el latifundio improductivo y se evite el microfundio y el minifundio. La sac afirma que «El gobierno debe generar condiciones para el desarrollo competitivo del agro a través de explotaciones de tamaño óptimo, combatiendo el latifundio improductivo, pero también revirtiendo la micro y minifundización y propiciando economías de escala en el aprovechamiento de la tierra. A su vez, el reconocimiento y la posibilidad de desarrollar proyectos productivos de gran escala debe necesariamente llevar a ajustes normativos que permitan su desarrollo siempre con los criterios de mejorar condiciones de vida de la población rural a partir de la generación de producto, empleo y riqueza» (sac, 2012).

En un comunicado conjunto, la Mesa Nacional de Unidad Agraria, la Organización Nacional Indígena de Colombia, el Pueblo Negro/Afro en Colombia y otras organizaciones como la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (anuc) propusieron: «El acceso a la tierra para la población rural colombiana con criterio diferencial étnico y de género, con redistribución de la propiedad de la tierra afectando el latifundio improductivo […] Reordenamiento territorial que respete la autonomía de las comunidades rurales y étnicas con base en usos potenciales, cambiando una parte de los recursos actuales en ganadería hacia la agricultura y conservación ambiental, y la no aceptación de las políticas actuales de cambiar los usos del suelo de vocación agropecuaria hacia la gran minería, megaproyectos hidroeléctricos, hidrocarburos y agro combustibles».

La Asociación de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc) considera que la violencia política, la concentración de la tierra, la pobreza y la contrarreforma agraria son los mayores obstáculos al desarrollo agrario en Colombia. Por ello, «le propone a la sociedad colombiana, como motores para la construcción de la paz con justicia social: el reconocimiento social, político y económico del campesinado; un modelo de desarrollo rural que ponga en el centro el respeto por la vida humana y la naturaleza; la explotación de la riqueza minera gradual, delimitada, diferenciada y revertida al desarrollo local y nacional; el ordenamiento territorial social y ambiental; la reforma agraria estructural, que tiene en las zonas de reserva campesina un instrumento privilegiado y articulador».20

La nueva propuesta de desarrollo agrario integral de las FARC-EP

En abril de 1993, al finalizar la Octava Conferencia Nacional Guerrillera, el documento «Plataforma para un Gobierno de Reconciliación y Reconstrucción Nacional» preveía en el punto número 7: «Política Agraria que democratice el crédito, la asistencia técnica y el mercadeo. Estímulo total a la industria y a la producción agropecuaria. Proteccionismo estatal frente a la desigual competencia internacional. Cada región tendrá su propio plan de desarrollo elaborado en conjunto con las organizaciones de la comunidad, liquidando el latifundio allí donde subsista, redistribuyendo la tierra, definiendo una frontera agrícola que racionalice la colonización y proteja del arrasamiento nuestras reservas».21

Veinte años después, a los informes entregados en La Habana por los organizadores del Foro las FARC-EP respondieron con el documento «Desarrollo rural para la paz de Colombia. Diez propuestas para una política de desarrollo rural y agrario integral con enfoque territorial». Como se puede intuir por el título, el documento incluye diez puntos que el grupo guerrillero pone «a consideración del pueblo colombiano» para la reflexión y la toma de decisiones sobre la cuestión agraria. Queremos remarcar los siguientes: «1) Realización de una reforma rural y agraria integral, socio ambiental, democrática y participativa, con enfoque territorial […]; 3) Construcción de una nueva ruralidad basada en la democratización de las relaciones urbano-rurales, y en el principio de la justicia territorial, que supere visiones extractivistas y utilitaristas del mundo rural y reconozca en él sus potencialidades políticas y culturales para el desarrollo del país y el buen vivir de su población […]; 4) Ordenamiento social y ambiental, democrático y participativo del territorio, del derecho al agua y de los usos de la tierra […]; 5) Garantía de acceso real y efectivo y disfrute del derecho a los bienes comunes de la tierra y el territorio […]; 6) Reconocimiento de los territorios colectivos y las territorialidades de los pueblos indígenas, de las comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras […]; 8) Compromiso con la soberanía alimentaria […]; 9) Estímulo a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, a la protección y promoción del conocimiento ancestral y propio, a las semillas nativas […] realización inmediata de un Censo Rural y Agrario; 10) Denuncia o revisión de los acuerdos y tratados y de toda regulación supranacional de comercio, inversiones o propiedad intelectual, que menoscabe la soberanía alimentaria y las condiciones de nutrición y alimentación de la población, propicie la extranjerización de la tierra y el territorio, promueva su acaparamiento en manos de consorcios transnacionales o estimule la especulación financiera, propicie la producción transgénica o la imposición de paquetes tecnológicos por transnacionales de los agronegocios o de la alimentación».22

No son pocos los que piensan que, en esta última propuesta, las farc han ablandado de manera sustantiva sus posiciones iniciales, adaptándolas al nuevo escenario político. Para Carlos Salgado, director de Planeta Paz, «no es un discurso de clase tan fuerte, que pretenda imponer una sola lógica sobre el desarrollo rural […] no se mandan contra el latifundio como en el programa agrario de los guerrilleros (del  64), que no permitía ningún tipo de propiedad». Para Yamile Salinas, consultora y experta en temas agrarios, el gobierno nacional ha sido hasta más audaz: «El ministro (Juan Camilo Restrepo) ha dicho que un propósito del proyecto de Ley de Desarrollo Rural es recuperar las tierras indebidamente ocupadas y ociosas, y ha planteado agilizar y flexibilizar los trámites en los procesos agrarios: clarificación de dominio, extinción y expropiación por vía administrativa. Mientras que en lo que dicen las farc no se sabe a qué se refieren con erradicar. Es bastante abstracto». En cuanto a los tratados de libre comercio, según Salinas, las FARC-EP estarían proponiendo algo ya previsto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: denunciar y revisar los tratados internacionales cuando afecten derechos fundamentales. Otro tema en el cual las posiciones de las FARC-EP parecen flexibilizarse es el relativo a las inversiones extranjeras: de la expropiación y prohibición de nuevas adquisiciones por parte de extranjeros, se pasa a los términos más suaves de «Prohibición o establecimiento de límites estrictos, según el caso, a la extranjerización de la tierra». A pesar de ello, en su comunicado del 18 de enero, las FARC-EP subrayan que hay que frenar la continua tendencia de ventas de tierras a manos extranjeras.

Al contrario, el punto que puede suscitar más contrastes y una respuesta negativa por parte del gobierno nacional es el relativo a la elección política de fondo para un cambio definitivo y una paz duradera en Colombia: «Las diez propuestas aquí presentadas demandan la conformación de una nueva institucionalidad estatal y social de la economía y la sociedad rural colombiana. De igual manera, implican la activación de mecanismos que garanticen su seguridad jurídica, una Asamblea constituyente y legislativa es el camino» (FARC-EP, 2013).

Los nuevos intereses en juego: burguesía trasnacionalizada y minería

Es indudable que el panorama social, político y económico de la Colombia de hoy es bastante diferente respecto a los años en los cuales empezó el conflicto armado. Aunque ciertos problemas estructurales derivados de la apuesta por un crecimiento desigual se mantienen, hay características propias del momento histórico en el cual se está llevando a cabo el nuevo diálogo de paz. Según Raúl Zibechi, atento conocedor de los movimientos sociales del continente, las actuales clases dominantes colombianas e internacionales basan la acumulación de capitales «en torno al modelo extractivo (hidrocarburos, minería y monocultivos), ya no mediante el expolio al campesino. El mapa del extractivismo es el del conflicto armado. Dedicar una parte del gigantesco presupuesto de la guerra a obras de infraestructura es urgente para lubricar el flujo de commodities y seguir atrayendo inversiones». De ello se desprende que el fin del conflicto armado, en realidad, significaría la visibilidad de muchos otros conflictos presentes, pero aún latentes, que se basarían en el choque continuo entre las multinacionales (sobre todo del extractivismo) y los pueblos indígenas y afrodescendientes, o los movimientos sociales. Aquí, por tanto, hay que considerar también otras territorialidades, otros espacios donde están en juego las formas de ser, de habitar, de vivir y de «geo-grafiar» la tierra.25

Unos de ellos son los resguardos indígenas, reconocidos por la Constitución de 1991 como «inalienables, imprescriptibles e inembargables», a la par que «los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos […] el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley».26 El mapa del nuevo extractivismo se entrelaza claramente con estos y otros territorios, superponiéndose a ellos. Las luchas de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en defensa de los resguardos comenzaron hace tiempo.

Las consecuencias del proceso capitalista de acumulación por despojo se hacen evidentes también en las comunidades campesinas del país. Para citar un ejemplo, en diciembre del 2012 la Anzorc denunció la actuación del Ministerio de Minas, quien, sin ningún tipo de consulta a las poblaciones campesinas afectadas, ha declarado como «Áreas Estratégicas Mineras» territorios que pertenecen a varias zonas de reserva campesina, por un total de más de 300,000 hectáreas solo en la región del Catatumbo (noreste del departamento de Norte de Santander).27

Aquí vemos, por tanto, nuevos intereses económicos que entran de forma prepotente al escenario principal. Según Ignacio Ramonet, «si el presidente Santos decidió, ante la sorpresa general, abrir unas negociaciones de paz con la insurgencia no fue solo porque las farc se encuentren disminuidas militarmente. Es también porque la oligarquía latifundista que, desde hace 65 años, se opone a una reforma agraria en Colombia […] ya no tiene el poder dominante que tenía. En los últimos decenios se ha consolidado una nueva oligarquía urbana mucho más poderosa e influyente que la oligarquía rural […]. Hoy es ella la que domina el país y a la que, en cierta medida, representa Juan Manuel Santos. Igual que Álvaro Uribe representa a los grandes terratenientes que se oponen al proceso de paz».28 Para esta nueva oligarquía urbana el fin del conflicto significa la apertura de nuevas inversiones. Es interesante señalar, como lo hace Ramonet, que los intereses económicos de estos grupos no se encuentran en el suelo colombiano, sino en el subsuelo: «el coste de la paz, o sea una –probablemente modesta– reforma agraria, lo asumirían los latifundistas, no ella» (Ramonet, 2012).

Se abre, por tanto, el problema quizás más importante en este nuevo escenario de conversaciones: ¿Estarán Santos y su gobierno en condiciones de enfrentarse a la oligarquía latifundista tradicional? Una oligarquía de la cual se ha alejado la que varios autores denominan «burguesía trasnacionalizada»,29 cuyos intereses sobrepasan las fronteras nacionales y se juntan o compiten con sus representantes latinoamericanos. Esta burguesía incluye también grandes latifundistas de la caña de azúcar o de la palma que han reconvertido sus procesos agroindustriales y se sienten cómodos en los nuevos escenarios globales: «puede “sacrificar” intereses de la oligarquía latifundista y ganadera a cambio de terminar el conflicto armado, porque en lo fundamental lo que les interesa es conseguir un ambiente propicio para profundizar las inversiones extranjeras en infraestructura vial y energética, y en la explotación de recursos minerales y de agrocombustibles» (Dorado, 2013).

Todo esto nos lleva a otra cuestión fundamental: ¿Es de verdad posible un diálogo de paz y la construcción de una nueva agenda agraria y de desarrollo rural sin que el expresidente Uribe, el uribismo y los grandes latifundistas ganaderos participen en el diálogo? Las declaraciones de Uribe, estrechamente ligado a los ganaderos y a las franjas más intransigentes de la derecha colombiana, siguen echando leña al fuego.

Más allá de la mesa de conversaciones: el desarrollo rural como problema estructural

A pesar de los diversos intentos de reforma agraria que ha vivido el país, la desconcentración y democratización de las tierras rurales sigue siendo una utopía; las mismas Naciones Unidas consideran que «el modelo de desarrollo rural construido es altamente inequitativo y excluyente, propicia innumerables conflictos rurales, no reconoce las diferencias entre los actores sociales, y conduce a un uso inadecuado y a la destrucción de los recursos naturales. Acentúa la vulnerabilidad de los municipios más rurales en relación con los más urbanos, y no permite que se genere la convergencia entre lo rural y lo urbano. Además, se ha fundamentado en una precaria y deteriorada institucionalidad pública que le abre más espacios a la actuación de las fuerzas del mercado en una sociedad llena de desequilibrios e inequidades».

Es, por tanto, un problema estructural que el Acuerdo Final de Paz no podrá solucionar; este solo constituirá un punto de partida sobre el cual, sin embargo, hay que trabajar y reflexionar constantemente. Una reflexión constante y profunda la realizan hace años las organizaciones campesinas que conforman la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Para elaborar una propuesta de política pública agraria, dicha plataforma realizó en abril del 2003 el Congreso Nacional Agrario. Fruto de este congreso fue el llamado «Mandato Agrario», como base de los proyectos de ley de tierras y desarrollo rural que han propuesto las diferentes organizaciones campesinas, indígenas y afrocolombianas del país. Según las organizaciones firmantes, «Gobierno y empresas tratan de desconocer la diversidad cultural que es un fundamento de la realidad colombiana». Estas organizaciones campesinas tenían claro que la cuestión agraria nacional es un problema de fondo y no se limita a un conjunto de reformas para la titulación o redistribución de las tierras. Saben que sin la participación de todos los actores productivos y sociales del medio rural en la construcción de una política agraria nacional, los cambios nunca se producirán.

Ocho años después (2011), se realizó el Encuentro Nacional de Comunidades Campesinas Afrodescendientes e Indígenas, en Barrancabermeja, con una participación de más de 18,000 personas y 700 organizaciones del país. La declaración final de ese encuentro se conoce como «Manifiesto por la Tierra y la Paz de 2011».32 En el punto 6 del manifiesto se afirma el «apoyo al proyecto de Ley de Reforma agraria integral, presentado por las organizaciones campesinas, construido por la Mesa de Unidad Agraria, y presentado en este encuentro, por considerar que él recoge en gran medida las aspiraciones de la población rural colombiana».

Efectivamente, la Mesa de Unidad Agraria ha presentado otro proyecto de reforma agraria y desarrollo rural, alternativo al del Gobierno.33 Aquí vale la pena resumir brevemente algunas de las consideraciones que la Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria (Fensuagro) ha presentado en el documento «Construcción de políticas públicas para el campo colombiano»,34 en el cual se encuentra también el texto integral del proyecto de ley alternativo.

Si el proyecto gubernamental no menciona nunca la soberanía alimentaria, para el proyecto alternativo es de fundamental importancia: «La implementación de la Reforma Agraria Integral estará dirigida a prohibir la mercantilización del derecho a producir, realizar un control de la producción que limite la producción especializada para la exportación, garantizar la soberanía alimentaria de la nación, y ayudar a la reinserción de los campesinos a su tierra, regulando la migración campo-ciudad» (art. 6). Mientras el proyecto gubernamental aún permite legalizar la «falsa tradición»,35 el proyecto alternativo no la acepta. Además, según Fensuagro, el proyecto oficial elimina las normas vigentes que prohíben adjudicar tierras hábitat de pueblos indígenas (o comunidades afro) y protegen los territorios de pueblos agricultores itinerantes, los territorios de caza y recolección de los pueblos nómadas o seminómadas. El proyecto alternativo mantiene esas normas, al igual que la inalienabilidad de las reservas indígenas, ya garantizada, que el nuevo proyecto oficial estaría eliminando.

A diferencia del proyecto gubernamental, el proyecto alternativo no establece ningún derecho de superficie, porque este podría volverse un mecanismo para evitar que los desplazados despojados vuelvan a sus tierras. Además, prevé un conjunto de artículos (Título VII, catorce capítulos, artículos del 177 al 231) propuestos por las mismas organizaciones de mujeres rurales, en los cuales se establecen los derechos específicos de las mujeres rurales a la propiedad de la tierra, financiamiento, proyectos productivos, economía campesina, salud, vivienda, ambiente, calidad de vida, participación, medios de comunicación, recreación y deporte. El proyecto gubernamental solo prevé cinco artículos (del 38 al 42) en el Capítulo III, Título II (Política de Desarrollo Rural).

Mientras el proyecto oficial deja en manos del Ministerio de Agricultura la política de tierras del país, el proyecto alternativo promueve la participación de las comunidades rurales en todos los procesos de planificación, toma de decisiones y evaluación. El papel predominante del Gobierno y la exclusión de las comunidades rurales de los procesos de toma de decisión se contradicen con lo que el mismo proyecto oficial define (en su artículo 2) como desarrollo rural con enfoque territorial: «el proceso de transformación productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores, con base en el uso sostenible de la biodiversidad, en particular los recursos naturales renovables y los servicios ecosistémicos» (MADR, 2011).

Además de estas diferencias, y otras que no podemos resumir aquí, también hay varios puntos de coincidencia entre los dos proyectos: se mantienen en ambos los comités municipales y seccionales, a pesar de que el proyecto oficial no crea ningún organismo participativo a nivel nacional que garantice la llegada a ese nivel de las reclamaciones y las propuestas locales, así como la aplicación del art. 58 de la Constitución, que hace explícita referencia a la expropiación por vía administrativa; se consagra la posibilidad de construir reservas campesinas «en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, adquisición, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales» (art. 293 del proyecto gubernamental). Las leyes 508 de 1999 y 1152 de 2007, declaradas inconstitucionales, limitaban las reservas campesinas a las zonas de colonización o baldíos: «en la práctica eso no solamente se cumplió, sino que se limitaron las reservas a media docena de territorios en conflicto. Las reservas campesinas no deberían ser meros instrumentos para zonas marginales o de graves conflictos, son una alternativa de territorialidad y desarrollo campesino» (Fensuagro, 2012: 107).

A manera de conclusión

A pesar del crecimiento exponencial de sus ciudades, Colombia sigue siendo un país rural: según datos de PNUD, el 94.4% de la superficie colombiana es rural, en ella habita el 31% de su población, y el tema agrario es el epicentro no solo del conflicto armado sino de las mayores problemáticas estructurales del país, las cuales se han agudizado ante la ausencia de respuestas efectivas por parte del Estado. Por ello, la discusión sobre la cuestión agraria desborda la mesa de negociaciones entre el gobierno nacional y las FARC-EP, y evidencia las contraposiciones existentes entre los diferentes sectores de la sociedad colombiana respecto al modelo de desarrollo económico del país.

El campesinado no solo enfrenta los intereses de los terratenientes tradicionales y el narcotráfico. En el contexto actual, sus tierras también son disputadas por empresarios agroindustriales y multinacionales interesadas en las riquezas mineras y energéticas. Los intereses en el suelo se entrelazan ahora con los intereses en el subsuelo: nuevos actores trasnacionales entran en la disputa, y tanto la cuestión agraria como el conflicto armado dejan de ser problemas prevalentemente internos.

Asimismo, la cuestión rural deja de ser un tema específicamente agrario. Las luchas por el territorio de las comunidades indígenas y afrodescendientes, la defensa de la naturaleza y sus recursos, las luchas de los movimientos sociales tanto rurales como urbanos en contra de la depredación minera, amplifican el significado del desarrollo rural, que no puede sino ser visto como un componente integral del camino hacia la construcción de la tan esperada paz.

No hay duda de que del campo depende la vida misma de cada uno de los colombianos y de cada uno de nosotros: del campo provienen los alimentos que cotidianamente comemos; de los cultivos y la vegetación depende la calidad de los suelos y, por tanto, la calidad de los ríos; de los ríos dependen lagos y mares, y del agua –una vez más– los cultivos… y así se mantiene el ciclo de vida.

Quienes más directamente están llamados a mantener intacto este ciclo son los campesinos, las primeras víctimas tanto del conflicto armado como de un modelo de desarrollo económico ya globalmente colapsado. ¿Podrá la llamada «revolución agraria» prometida por el presidente Santos devolverle al campesinado el rol social, político, ambiental y económico que le corresponde? ¿Podrá la sociedad colombiana asumir la responsabilidad que tiene con el desarrollo sostenible y a escala humana, que requiere tanto el mundo rural como todo el país? ¿Será posible llegar a un acuerdo definitivo que le devuelva dignidad a un pueblo que nunca se dio por vencido?

El pasado 9 de abril en Bogotá tuvo lugar una gran marcha en apoyo del proceso de paz. Campesinos, afrodescendientes, indígenas, estudiantes, trabajadores, asociaciones de derechos humanos y contra la violencia, movimientos sociales y agrupaciones políticas han expresado, una vez más, su contundente rechazo a los diferentes conflictos que impiden la construcción de una verdadera paz. El mensaje de los participantes es muy claro: el fin del conflicto armado es necesario para comenzar a construir la paz, pero no es una condición suficiente.

Marco Coscione se desempeña actualmente como investigador social y asesor en temas de comercio justo, economía solidaria y movimientos sociales en América Latina. Es licenciado en Ciencias Internacionales y Diplomáticas (Universidad de Génova) y Máster Oficial en América Latina Contemporánea y sus Relaciones con la ue (Universidad de Alcalá). En noviembre de 2012, Funglode publicó su última investigación: La clac y la defensa del pequeño productor.

Viviana García Pinzón se desempeña como investigadora del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa de la Universidad Nacional de Colombia y como docente de la Universidad de La Salle, en Bogotá (Colombia). Es politóloga por la Universidad Nacional de Colombia y Magíster en Ciencia Política por la Universidad de Chile.

Notas

1 <https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/AcuerdoGeneralTerminacionConflicto.pdf>.

2 FARC-EP (1964): «Programa agrario de los guerrilleros» en Jacobo Arenas (1972): Diario de la resistencia de Marquetalia, <http://www.resistencia-colombia.org/pdf/diario-marquetalia.pdf>.

3 Ibáñez, A. M. y Muñoz, J. C. (2010): «La persistencia de la concentración de la tierra en Colombia: ¿Qué pasó entre 2000 y 2009?», cede, Universidad de los Andes, Bogotá D. C.

4 Reyes, A. (1987): «La violencia y el problema agrario en Colombia», Revista Análisis Político, núm. 2, sept.-dic., <http://www.banrepcultural.org/sites/default/files/lablaa/revistas/analisispolitico/ap2.pdf>.

5 Franco-Cañas, A. y De los Ríos, I. (2011): «Reforma agraria en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual», Cuadernos de Desarrollo Rural, núm. 8, vol. 67, p. 107.

6 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (2012): «La restitución de tierras y el modelo de desarrollo rural en un contexto de desplazamiento forzado», Colombia.

7 Según varias investigaciones se calcula que son más de seis millones las hectáreas despojadas o forzadas a dejar en abandono. Memoria y reparación: elementos para una justicia transicional pro víctima, Universidad Externado de Colombia, Bogotá D. C.

8 Datos de la Unidad de Restitución de Tierras, <http://restituciondetierras.gov.co/media/descargas/estadisticas/estadisticas-20130204.pdf>.

9 Bolívar, A. M. (2013): «¿En qué va la restitución de tierras?», Razón Pública, <http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/3636-ien-que-va-la-restitucion-de-tierras.html>.

10 Véase: Herrera Delghams, L. (2012): «Con “revolución agraria” las farc quedan sin argumentos, dijo Santos», El Tiempo, <http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-11016447.html>.

11 Duque Giraldo, H. (2013): «La falsa “revolución agraria” de Santos», Rebelión, <http://www.rebelion.org/noticia.php?id=162133>.

12 Valencia, L. (2012): «¿Será verdad la revolución agraria?», Semana, <http://www.semana.com/opinion/articulo/sera-verdad-revolucion-agraria/255723-3>.

13 Cifras elaboradas por el PNUD en el Informe Nacional de Desarrollo Humano (2011), con base en datos de Acción Social-pptp (2010) citados en Coronado Delgado, S. (2012): «La tierra y el desarrollo rural: más allá de la encrucijada de la paz», Cien días, no. 77, Centro de Investigación y Educación Popular – Programa por la Paz (cinep/ppp): <http://cinep.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=511%3Ala-tierra-y-el-desarrollo-rural-mas-alla-de-la-encrucijada-de-la-paz&catid=104%3Aultima-edicion-de-cien-dias&Itemid=180&lang=es&showall=1>.

14 Valencia, L. (2012): «Entre Fedegán y las farc», Semana, <http://www.semana.com/opinion/articulo/entre-fedegan-farc/325433-3>.

15 <https://www.mesadeconversaciones.com.co/comunicados/comunicado-conjunto-la-habana-25-de-noviembre-de-2012>.

16 <http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=67369#.URK1iqXa0rU>.

17 Sociedad de Agricultores de Colombia (2012): «La agricultura colombiana próspera, el camino para la paz», <http://www.asocana.org/modules/documentos/9969.aspx>.

18 Unidad en la lucha por el territorio y la reforma agraria integral, <http://www.indepaz.org.co/wp-content/uploads/2012/12/UNIDAD-EN-LA-LUCHA-POR-EL-TERRITORIO-Y-LA-REFORMA-AGRARIA-INTEGRAL.pdf>.

19 Las Zonas de Reserva Campesina se establecieron en la Ley 160 de 1994: «Las zonas de colonización y aquellas en donde predominen los baldíos son ZRC». Nacen como respuesta del Estado a las necesidades de desarrollo rural de las comunidades. Véase: <http://www.georaizal.org/zonas-reserva-campesina2/>.

20 anzorc (2012): «La paz de los campesinos es justicia social», <http://www.marchapatriotica.org/images/Descargas/ponencias%20foro/PONENCIA%20FORO%20AGRARIO-%20ANZORC.pdf>.

21 FARC-EP (1993): «Plataforma para un Gobierno de Reconciliación y Reconstrucción Nacional», <http://www.ideaspaz.org/portal/images/stories/pdfs/boletinpaz/diezpuntos.pdf>.

22 FARC-EP (2013): «Desarrollo rural para la paz de Colombia. Diez propuestas para una política de desarrollo rural y agrario integral con enfoque territorial», La Habana (Cuba), <http://www.semana.com/upload/documentos/10propuestas.pdf>.

23 «De Riochiquito a Cuba, los cambios en la propuesta agraria de las farc», Verdadabierta.com, 2013, <http://verdadabierta.com/component/content/article/52-farc/4411-de-riochiquito-a-la-habana-los-cambios-en-la-propuesta-agraria-de-las-farc>.

24 Zibechi, R. (2012): «La paz del extractivismo en Colombia», La Jornada, México, <http://www.jornada.unam.mx/2012/09/07/opinion/021a2pol>.

25 «[…] el devenir de cualquier sociedad, su desarrollo propio, se inscribe dentro de un orden específico de significados, entre los que se encuentra el modo en que cada una marca la tierra o, desde el punto de vista etimológico, geo-grafía, vuelve propio, hace común un determinado espacio, adueñándose de él», en Carlos Walter Porto Gonçalves (2001): Geo-grafías. Movimientos sociales, nuevas territorialidades y sustentabilidad, México, Siglo XXI Editores.

26 Constitución política de la República de Colombia (1991), art. 63.

27 Defensa Territorios (2012): «Colombia: Más de 300 mil hectáreas de la zrc serán entregadas para explotación minera», <http://www.defensaterritorios.org/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=83&Itemid=200>.

28 Ramonet, I. (2012): «¿Paz en Colombia?», Le Monde Diplomatique en Español, núm. 206, diciembre del 2012, España, <http://www.monde-diplomatique.es/?url=editorial/0000856412872168186811102294251000/editorial//?articulo=5accf1f3-47bd-4b3b-8a1e-c72ef81ccc7f>.

29 Dorado, F. (2013): «2013: ¿Santos enfrentará al latifundismo ganadero?», América Latina en movimiento, <http://www.alainet.org/active/60595>.

30 PNUD (2011): «Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Colombia rural, Razones para la esperanza», Bogotá, p. 19.

31 El texto completo del Mandato se puede leer en el núm. 31-32 de la revista El Otro Derecho, agosto del 2004, ilsa, Bogotá, Colombia, <http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/od/elotrdr031-32/elotrdr031-32-13.pdf>.

32 Véase: <http://www.setianworks.net/indepazHome/attachments/657 Declaraci%C3%B3n%20Final.pdf>.

33 MADR (2011): «Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural», Bogotá, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, <http://www.minagricultura.gov.co/archivos/Proyecto_Ley_Tierras_Desarrollo_Rural.pdf>.

34 Disponible en <http://fensuagro.org/publicaciones/PROYECTO%20REFORMA%20AGRARIA%202012%20FINAL-WEB.pdf>.

35 La falsa tradición hace referencia a «la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio», Decreto Ley 1250 de 1970, Presidencia de la República de Colombia, <https://www.supernotariado.gov.co/supernotariado/index.php?option=com_content&view=article&id=605:decreto-ley-12501970&catid=196:decreto-registro&lang=es>.


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