Artículo de Revista Global 13

El trasfondo de una convención: libre comercio versus excepción cultural

El proceso de globalización/ mundialización a que asistimos hoy, profundamente marcado por el impacto de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información(TIC), ha puesto en el centro del debate el tema cultural y su relación con el mercado y, en él, la urgencia de un instrumento normativo destinado a la protección de la diversidad cultural.

El trasfondo de una convención: libre comercio versus excepción cultural

La protección de la diversidad cultural frente al proceso de globalización/mundialización¹ se convirtió en el tema central de los debates de la 33 Conferencia General de la Organización de la Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) celebrada en octubre de 2005. La aprobación del ante-proyecto de Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales tuvo lugar en un caldeado ambiente, tras más de dos años de discusión intensa entre los estados miembros.

Este debate, que incluyó además de los representantes de los estados miembros y expertos independientes, a organizaciones de la sociedad civil y a otras instancias del Sistema de Naciones Unidas, puso de manifiesto las grandes oposiciones y las diferentes concepciones sobre la cultura vigentes en el mundo global de la actualidad. ¿Es que la cultura o, mejor dicho, los bienes culturales son una mercancía como las otras y la protección de los mismos es un atentado a los acuerdos de libre comercio en vigor y da a los estados prerrogativas que van contra la libertad individual? O, por el contrario, ¿la cultura y los bienes culturales tienen un estatuto particular que les confiere un carácter excepcional no reducible a simples mercancías y los estados tienen derecho a protegerlos, preservarlos y favorecer su desarrollo y el de las industrias culturales ligadas a ellos? La respuesta a esta gran cuestión fue el eje de la Convención en torno al cual debía pronunciarse la comunidad internacional.

La excepción cultural versus la protección del libre comercio, en todas las áreas del quehacer humano, pusieron así frente a frente a los dos grandes adversarios del momento en la escena mundial: la Unión Europea y los Estados Unidos de América. Detrás de ellos, el resto del mundo tratando de sortear la situación de la mejor manera posible.

El peso político y económico de los adversarios en disputa, unido a la importancia y significación financiera y cultural de lo que estaba en juego, explica lo difícil de la situación, así como de la toma de posiciones por parte de los países bajo la influencia de esos dos polos hegemónicos. Uno y otro “bloque” daban razones de peso para oponerse y ejercían su influencia para lograr su objetivo de vetar o hacer pasar la Convención.

Finalmente, la balanza se inclinó a favor de la posición defendida por la Unión Europea. La excepción cultural daba herramientas a los estados para preservar a favor de las generaciones futuras las bases de su identidad o identidades, para proteger la diversidad cultural y biológica dentro de las fronteras nacionales y con ello la biodiversidad y el carácter multicultural del mundo de hoy. En fin de cuentas, para garantizar la razón misma de ser de la Unesco, a saber: la defensa de la diferencia, de lo diverso, de la riqueza de la multiplicidad de expresiones culturales o artísticas materiales e inmateriales que en ninguna circunstancia deben responder a la única lógica del mercado.

Sin embargo, el debate sigue abierto y hoy más que nunca los estados miembros de la Unesco que votaron a favor de la diversidad deben movilizarse. La aplicación de la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales tiene como condición previa el ser ratificada por al menos 30 estados miembros de la Unesco. El debate se trasladó de la aprobación de la Convención, en la cual Estados Unidos sufrió una gran derrota, a la ratificación de la misma, donde todo está por decir.

El objeto de este trabajo es, por una parte, examinar brevemente las características del contexto social y cultural en que evoluciona este debate y, por otra parte, dar cuenta del proceso de discusión que llevó a la aprobación de la Convención, insistiendo en las posiciones defendidas por los adversarios enfrentados.

En el contexto global

Asistimos hoy a un “nuevo orden mundial” marcado por un gigantesco desarrollo de la comunicación e información y, ligado a ello, la emergencia de lo que hemos convenido en llamar “Sociedad del conocimiento”.² Estos procesos están provocando cambios profundos en la cultura y las identidades, así como también en el entorno social y la manera de interpretarlo.

Internet, el teléfono móvil, el cable, la comunicación vía satélite, han abierto al mercado espacios imprevisibles y han trastocado los contenidos y las relaciones entre el tiempo y el espacio, entre lo público y lo privado, entre lo nacional y lo mundial, dando nuevos contenidos a las relaciones sociales sin por ello avanzar en la propuesta de categorías de análisis que den cuenta de los procesos en curso.³ Vivimos en un mundo en mutación, donde la realidad social, económica y política se ha transformado y los instrumentos conceptuales y legales para aprehenderla y regularla no nos sirven o se quedan cortos.

En este contexto, el mercado y las corrientes neoliberales juegan un rol cada vez mayor en la dinámica socio-económica y política. En efecto, el cuestionamiento del rol del estado y de los límites de la capacidad de regulación del mercado fue el fruto del fracaso relativo de las políticas de ajustes aplicadas en los años ochenta y de los efectos perversos de las mismas. En los noventa se puso en evidencia, por el contrario, la necesidad del estado en la regulación y el debate se orientó a la discusión sobre el tipo de presencia que éste debía tener. En el nuevo milenio, este reconocimiento de la necesidad de un tipo de intervención estatal en la regulación no ha significado un cuestionamiento del mercado, sino su reconocimiento en un mundo donde todo es flujo y deviene o es susceptible de devenir mercancía; en fin, un mundo abierto donde es difícil establecer controles y fácil perderse en sus intersticios. Es importante destacar que en ese contexto los servicios (salud, educación, cultura, etcétera) entran en el mercado y las TIC crean un nuevo gran mercado, el cual si consideramos los tratados comerciales de la Organización Mundial del Comercio es un mercado liberalizado y desregulado, donde la posibilidad real de intervención y regulación de los estados es muy limitada.

En ese marco, una de las esperadas consecuencias entre otras de ese proceso de globalización/mundialización sería una fuerte tendencia a la homogenización (“estandarización”) del mundo, bajo la influencia de la cultura o las culturas dominantes, es decir, la cultura de los “vencedores”. En ese proceso donde el mercado jugaría un rol central, habría poco o ningún espacio para garantizar la supervivencia de las culturas dominadas o expresiones culturales marginales que integran la multiplicidad de dimensiones o expresiones culturales que conforman las identidades nacionales. La supervivencia de estas expresiones culturales que no podrían competir en el mercado con las expresiones culturales dominantes estaría en peligro.

Si bien esa tendencia a la homogeneización no ha sido confirmada por la realidad y, por el contrario, la globalización/mundialización ha reforzado los comportamientos identitarios y de defensa comunitaria, la lucha por la protección de los contenidos culturales y de las expresiones artísticas, aspectos íntimamente ligados a las llamadas industrias culturales, adquiere una dimensión y pertinencia particularmente importante. Es una cuestión (enjeu) comercial de primer orden en las transacciones del mercado mundial y, para los estados nacionales, además de ser una fuente de recursos internos, posibilita la defensa de las expresiones culturales marginales, mercantilmente condenadas a desaparecer; expresiones culturales que nutren las identidades nacionales.

El proceso

Al acelerarse el proceso de mundialización y frente a los límites de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, votada por unanimidad en la 31 Conferencia General de la Unesco (2001), surgen numerosas iniciativas internacionales que reflexionan sobre la pertinencia de reforzar la acción normativa para la diversidad cultural.⁴

Influido por ese proceso e inspirado en el artículo 12 de la Declaración Universal, que abría la posibilidad de profundizar en la elaboración de un instrumento normativo sobre la diversidad cultural, un grupo de países (Alemania, Francia, Canadá, Grecia, Marruecos, México, Mónaco y Senegal), con el apoyo del grupo francófono de la Unesco, solicitó la realización de un estudio preliminar para evaluar los aspectos técnicos y jurídicos relacionados con la conveniencia de elaborar un instrumento normativo sobre la diversidad cultural.

Fruto de ese estudio preliminar, que recogió el amplio debate que subyace en la Declaración realizado en instancias intergubernamentales y no gubernamentales, asociaciones internacionales de profesionales de la cultura y foros académicos nacionales, la Unesco propuso cuatro alternativas para la elaboración de ese instrumento normativo. La opción retenida fue la elaboración de un instrumento específico sobre la diversidad cultural. Este nuevo instrumento apuntaría a establecer un lazo entre la preservación de la diversidad cultural y los objetivos de desarrollo, fomentando las actividades creativas y los bienes culturales. Para ello, era fundamental que preservase la capacidad de los estados de formular políticas culturales nacionales con un cierto nivel de autonomía y garantizase a la vez una cooperación internacional “equilibrada”.

Puntos fuertes

Lo largo del debate, la dificultad de llegar a acuerdos sustanciales en la mayoría de los puntos del anteproyecto de Convención, los aspectos centrales en conflicto, pusieron de manifiesto en la Unesco el verdadero trasfondo de la discusión. De hecho, el contenido de este trasfondo era ya evidente mucho antes de iniciarse oficialmente los trabajos de la Convención.⁵

De esta manera, más allá de la lectura entre líneas de los documentos de la Unesco escritos en buen lenguaje diplomático, la simple participación en los debates intergubernamentales, el manejo de la bibliografía de las ONG sobre el asunto y la cobertura mediática de los trabajos y reuniones sobre la diversidad cultural dieron cuenta de la importancia de lo que estaba en juego: el estatuto y naturaleza de los bienes y servicios culturales, el derecho de los estados nacionales a preservarlos y protegerlos y el rol del mercado y los acuerdos comerciales en ese contexto.

Esto fue reforzado por el trabajo de lobby de la Unión Europea y de Estados Unidos. Así, la primera se impuso como grupo en los debates en el seno de la Unesco, y Francia, Canadá, España y Brasil, en alianza internacional, jugaron un rol central en los países bajo su área de influencia, en la defensa de la excepción cultural. Estados Unidos, por su parte, hizo del mercado, de la defensa de la libertad de expresión y el pluralismo y de los peligros del rol dado en la Convención a los estados nacionales en la defensa de las expresiones culturales nacionales, el eje de su posicionamiento frente a la Convención. En un momento de discusión de los tratados comerciales en la zona de América Latina y el Caribe las presiones fueron muchas.

Estas presiones vinieron de uno y otro lado y se expresaron a todo lo largo del proceso de la discusión. La UE preparó su terreno previo a la Conferencia General. Estados Unidos, ante el fracaso de su estrategia en el seno de las reuniones intergubernamentales, hizo de la Conferencia General un espacio central para ejercer su influencia vía las cancillerías nacionales.

De manera general, la discusión estuvo marcada por un fuerte debate en torno a ejes transversales identificados donde las nociones de protección y libre comercio y la cuestión de la excepción cultural fueron centrales: ⁶ la naturaleza de los bienes y servicios culturales, la noción de protección y de proteccionismo, libre comercio y excepción cultural; la libertad y el pluralismo, los derechos humanos; el rol del Estado, las industrias culturales, la interculturalidad, la diversidad cultural. A las definiciones o temáticas importantes se agregaron las cuestiones relativas a la relación de la Convención con otros instrumentos jurídicos y acuerdos internacionales en vigor y el rol de los estados en la defensa de la diversidad cultural y la libertad de expresión.

Los actores principales

Los actores fundamentales de ese debate fueron Estados Unidos y la Unión Europea (que, como ya indicamos, consiguió autorización para participar en representación de los 25 estados que la componen). El resto de los estados miembros de la Unesco siguió el debate y en ese proceso la mayoría de ellos se plegó a las posiciones expresadas por la Unión Europea, que tenía como principio rector el hecho que la cultura no era una mercancía como las otras y que cada país debía tener el derecho de proteger sus expresiones culturales propias, base de su identidad, y favorecer el desarrollo de industrias culturales nacionales.

Por su parte, el argumento de fondo presentado por Estados Unidos era que la Convención era atentatoria al libre comercio y a la libertad de prensa, que favorecía el proteccionismo y que no respetaba los derechos humanos.

Las reuniones de expertos que analizaron la propuesta de Convención a la luz de los tratados de libre comercio, así como los especialistas de los derechos humanos, pusieron de manifiesto que el término de protección no implicaba una voluntad defensiva o una falta de apertura por parte de los estados. Indicaron, además, que la Convención, en la medida que no pone en cuestión otros tratados y acuerdos internacionales, no viola esos principios ni los derechos humanos.

Estados Unidos mostró, en los hechos y a lo largo del proceso, poco interés en negociar sus posiciones con el resto de los países. Ello produjo un rechazo por parte de la mayoría de los participantes del debate y el acercamiento progresivo a las posiciones europeas que permitían a los países en desarrollo preservar las bases de su identidad más allá del comercio. Países como Iraq y Afganistán, en situación de ocupación militar y casi de protectorado americano, votaron y expresaron opiniones contra la posición norteamericana.

En los debates salió a colación la dificultad de Estados Unidos de apoyar instrumentos legales de carácter supranacional. El caso del Protocolo de Kioto fue traído a colación, al igual que el del Tribunal Internacional contra los Crímenes de Guerra, por organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en el debate.

Una vez aprobado el anteproyecto de Convención, Estados Unidos y la UE retomaron el trabajo de lobby. Esta última realizó un amplio trabajo local e internacional. Francia, España y Brasil, con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, se convirtieron en un núcleo motor por la diversidad cultural. Canadá y organizaciones de la sociedad civil de ese país jugaron también un papel de primer orden. Numerosas reuniones en las diferentes partes del mundo fueron promovidas por esta alianza estratégica por la excepción cultural. El desafío para los defensores de esta posición era hacer aprobar el anteproyecto de Convención tal cual, sin abrir el debate, en la 33 Conferencia General de octubre de 2005.

Estados Unidos hizo también un trabajo importante, sobre todo con las cancillerías de los estados miembros. Figuras emblemáticas como Condoleeza Rice y Laura Bush orientaron y/o intervinieron en el debate. Para ellas, el anteproyecto de Convención era incompleto y defectuoso y debía abrirse de nuevo el debate en la 33 Conferencia General o, en su defecto, discutirlo más y presentar un buen documento para la 34 Conferencia General de la Unesco de 2007. Este proceso de lobby tuvo implicaciones para la República Dominicana.

La República Dominicana

Por su naturaleza, la Convención implicaba a dos ministerios importantes de la República Dominicana: la Cancillería, responsable de los acuerdos y convenciones, y el Ministerio de Cultura.

Estos ministerios no expresaron posiciones a la Comisión encargada de la transición gubernamental (2004) ,⁷ relativa a acuerdos o toma de posiciones dominicanas en relación con el anteproyecto de Convención.

La delegación dominicana del gobierno del presidente Hipólito Mejía (PRD), aún en funciones en septiembre de 2004 (durante la Primera Reunión Intergubernamental), no informó tampoco de la naturaleza de su participación en los debates ni en las consultas promovidas por el director general.

En noviembre de 2004, ya al frente de la delegación, informamos al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio de Cultura sobre la importancia de la Convención, su carácter político y los ejes del debate.

Además, llamamos la atención de estas instituciones sobre el interés de explorar la posibilidad de organizar un debate nacional sobre el tema con personas del mundo de la cultura, especialistas en cuestiones comerciales y especialistas de la Unesco, para hacer de la diversidad cultural un tema de sociedad y tomar posiciones nacionales. Esto no pudo concretarse en ese momento.

En este proceso no hubo coordinación interministerial visible y el Ministerio de Cultura asumió un rol motor en defensa de los principios de la Convención, que guió en gran parte nuestra acción. Ese organismo participó en una serie de reuniones importantes promovidas por la Unión Europea sobre la Convención.

En particular merece destacarse nuestra participación, en junio de 2005, en la Reunión Internacional de Ministros y Responsables de Cultura, como parte de la delegación de la República Dominicana, encabezada por el ministro de Cultura, José Rafael Lantigua. Este encuentro de carácter político, convocado por España, Brasil y Francia, reunió en Madrid a representantes políticos de alto nivel de una gran cantidad de países de América Latina, el Caribe y África, quienes se pronunciaron a favor de la Convención. El ministro Lantigua expresó su apoyo en calidad de portavoz de la Presidencia. En ese mismo viaje, el secretario de Estado participó en la Reunión de Ministros Iberoamericanos de Cultura, realizada en Córdoba y que también apoyó la Convención.

Dado el alto contenido de política exterior de la Convención, enviamos de manera sistemática informes a la Cancillería, solicitamos instrucciones y pedimos apoyo de un especialista de esa institución para que se elaboraran posiciones nacionales en las reuniones intergubernamentales de la Unesco donde se debatió el asunto. El Ministerio de Cultura que dio seguimiento al debate en los foros regionales e internacionales de Cultura nos mantuvo informados de las posiciones adoptadas y en el marco del discurso de política general presentado por el responsable de Cultura en la 33 Conferencia General de la Unesco, la República Dominicana apoyó de manera expresa la adopción de la Convención.

En el marco de las discusiones de esta Conferencia, dado lo arduo del debate, la Cancillería dominicana evaluó la posibilidad de proponer, si fuese necesario, el posponer la aprobación de la Convención para la 34 Conferencia General de 2007. Sin embargo, la suerte de la Convención estaba echada y en las discusiones no se debatió nunca sobre el posible reenvió de la Convención para dos años más tarde.

Estados Unidos, que era el único país que se oponía abiertamente a la Convención, reabrió el debate y puso a los estados miembros a pronunciarse sobre 28 enmiendas al anteproyecto de Convención, que fueron todas votadas y rechazadas, una por una, por aplastante mayoría.

La Conferencia General aprobó en su sesión plenaria del 20 de octubre de 2005 el anteproyecto de Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de la Expresiones Culturales con un apoyo masivo: 148 votos a favor, dos en contra (Estados Unidos e Israel) y 4 abstenciones (Australia, Honduras, Nicaragua y Liberia).

Las diferentes votaciones del anteproyecto de Convención mostraron el aislamiento de Estados Unidos, tanto en las reuniones de trabajo como en los debates sostenidos en los diferentes órganos de la Unesco. La UE logró atraer hacia sus posiciones al grueso de los países miembros de la Unesco.

Batalla aún no ganada

La aprobación de la Convención fue sin lugar a dudas un triunfo de la comunidad internacional que la apoyó; pero la batalla no está aún ganada. El próximo paso es la ratificación de la misma por los parlamentos de por lo menos 30 estados miembros de la Unesco para que entre en vigor. Esta ratificación es la condición de su oficialización y aplicación real y efectiva en los países signatarios. El ámbito de aplicación de la Convención se ubica así directamente en el terreno político.

En este momento es necesario impulsar un amplio proceso de discusión y popularización de la Convención para garantizar su aprobación por los congresos nacionales. Ante las presiones internacionales ligadas a los bloques económicos regionales u otras instancias de poder, es el momento de hacer de la Convención sobre la Protección y la Promoción de las Expresiones Culturales un instrumento en manos de los creadores, los artistas.

El carácter simbólico de la Convención y la voluntad de dejar a sus signatarios mayores espacios de apoyo público, es decir, de apoyo estatal a la producción cultural, es muy importante: como fuente de ingresos y como factor de identidad y de ciudadanía para nuestros pueblos. Este derecho cultural debe ser garantizado y preservado.

Laura Faxas es socióloga de profesión. Se desempeña actualmente como embajadora delegada permanente de la República Dominicana ante la Unesco.

Notas

  1. En el marco de este trabajo dejamos de lado el debate sobre el momento preciso en que se inició el proceso de globalización/mundialización. Para numerosos analistas, este proceso es un fenómeno viejo ligado a los procesos de colonización del siglo XIX. Para otros es un fenómeno cualitativamente diferente al imperialismo de la colonización.
  2. El conocimiento es el eje central de las mutaciones sociales del mundo de hoy. Un conocimiento interdependiente y que se desarrolla en un ámbito público tomando como referencia los valores democráticos. Para una visión de conjunto consultar: Unesco Hacia las Sociedades del Conocimiento. Informe Mundial de la Unesco, Paris, 2005.
  3. Consultar documentos del coloquio: CADIS-EHESS, Les Sciences Sociales en Mutation. Colloque international et pluridisciplinaire, Paris, 3 al 6 de mayo de 2006.
  4. Nos referimos en particular a la mesa redonda sobre Diversidad Cultural y Diversidad Biológica para un Desarrollo Sostenible (Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, septiembre de 2002), cumbre de la Francofonía (Beirut, octubre de 2002), la reunión anual de la Red Internacional de Políticas Culturales (RIPC) (El Cabo, octubre de 2002), la Asamblea de las Naciones Unidas por la resolución 57/249 proclama el día 21 de mayo como día de la Diversidad Cultural.
  5. Tal y como ya señalamos una serie de reuniones, desde el inicio de los años noventa se abrió en Europa el debate sobre la naturaleza de los bienes y servicios culturales en el contexto de la mundialización. En ese marco merecen destacarse las diversas reuniones animadas por la Red Internacional de Políticas Culturales (RIPC), las conclusiones de la 733 Reunión de Delegados del Consejo de Europa que aprobó una Declaración sobre la Diversidad Cultural (diciembre de 2000), los trabajos de la Red Internacional para la Diversidad Cultural (RIDC), los encuentros internacionales de las Organizaciones de los Profesionales de la Cultura (Montreal, 2001 y Paris, 2003), los trabajos del Grupo de Friburgo sobre los Derechos Culturales (desde 1991), y las coaliciones nacionales e internacionales sobre la diversidad cultural que jugaron un rol central en el debate desde la sociedad civil sobre la Convención.
  6. Para una información detallada del contenido de estos conceptos y del anteproyecto de la Convención, ver el Informe Preliminar del director general sobre los debates y del anteproyecto de Convención, Unesco, documento 33C/23 del 4 de agosto de 2005.
  7. En las elecciones de mayo de 2004, Leonel Fernández y el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) llegaron al Gobierno y se constituyó una Comisión de Transición con representantes del saliente Partido Revolucionario Dominicano (PRD), con el objetivo de hacer el traspaso de los expedientes en curso a dar seguimiento.

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