Artículo de Revista Global 16

Hacia la consolidación del Estado social y democrático de derecho

La fórmula “Estado social y democrático de derecho” concreta una dogmática insconstitucional que ha tratado de conciliar las virtudes del constitucionalismo clásico liberal surgido de las revoluciones del siglo XVIII con las del constitucionalismo social que arranca con la Constitución de México de 1917 y que tuvo su máxima expresión en nuestro país con la Constitución de 1963.

Hacia la consolidación del Estado social y democrático de derecho

Tradicionalmente, la Constitución dominicana ha sido reformada atendiendo exclusivamente a los intereses coyunturales y parciales de los grupos de poder. Quienes hemos apoyado la iniciativa del presidente Leonel Fernández de iniciar un proceso de Consulta Popular para la Reforma Constitucional y de preparar un anteproyecto de una nueva Constitución, lo hemos hecho partiendo de que esta vez se podrá lograr un consenso de las fuerzas políticas y sociales que nos permita a los dominicanos dotarnos de una Carta Magna que nos haga avanzar en la consolidación de las conquistas democráticas alcanzadas tras la muerte de Trujillo.

Es nuestra firme convicción que la reforma de la Constitución es una excelente oportunidad para que los dominicanos consolidemos una democracia que garantice la participación política de todos los ciudadanos y el ejercicio efectivo de las libertades individuales y los derechos sociales.

La fórmula “Estado social y democrático de derecho” concreta toda una dogmática iusconstitucional que, en los últimos 50 años, ha tratado de conciliar las virtudes del constitucionalismo clásico liberal surgido de las revoluciones del Siglo XVIII con las del constitucionalismo social que arranca con la Constitución de México de 1917 y que tuvo su máxima expresión en nuestro país con la Constitución de 1963.

La Consulta Popular en todos sus niveles, territorial, sectorial y electrónico aprobó mayoritariamente la propuesta del presidente Leonel Fernández de que la nueva Constitución incluyese una cláusula en la que se estableciese expresamente que la República Dominicana, como lo recoge el Artículo 7 del texto elaborado por la Comisión de Juristas, “es un Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria descentralizada, fundado en el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación de poderes, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la democracia, la libertad, la justicia, la seguridad jurídica, la igualdad, el pluralismo, la participación y la solidaridad”. Es a la luz de esta cláusula que hay que interpretar la reforma de la Constitución propuesta por la Comisión de Juristas tanto en su parte dogmática (de principios y derechos) como orgánica (de la estructura del poder del Estado dominicano). La consagración del Estado social y democrático de derecho implica que el Estado dominicano es un Estado constitucional, de donde resulta claro el sentido del Artículo 6 de la propuesta (“El Estado está sometido a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a sus preceptos. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución”), así como la creación de una Sala Constitucional al interior de la Suprema Corte de Justicia y el establecimiento de una jurisdicción contenciosa administrativa que contribuya a hacer realidad el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico.

Un Estado de derechos

Un Estado de derecho es, por demás, necesariamente un Estado por y para los derechos de la persona. De ahí la trascendencia de la permanencia del Artículo 8 de la Constitución vigente, ahora reformulado para que lea: “La finalidad principal del Estado es la protección efectiva de los derechos de la persona humana, el respeto de su dignidad y el mantenimiento de los medios que le permitan perfeccionarse igualitaria, equitativa y progresivamente, dentro de un orden de libertad individual y de justicia social compatible con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos”. Y esa finalidad principal del Estado nace precisamente del hecho de que, tal como establece el Artículo 31 del texto propuesto, “el Estado se funda en la dignidad humana y se organiza para la protección efectiva de los derechos fundamentales”, al tiempo que “la dignidad de la mujer y del hombre es sagrada, innata e inviolable y su respeto y protección constituyen una responsabilidad fundamental de los poderes públicos”.

Ahora bien, como Estado social de derecho, los derechos fundamentales que consigne la Constitución no pueden limitarse a los derechos del constitucionalismo clásico liberal, sino que ésta tiene necesariamente que redimensionar los derechos sociales en el espíritu de la Constitución de 1963, hija de la Constitución cubana de 1940 y nieta de la Constitución mexicana de 1917. Un verdadero Estado democrático es aquel que, a partir del reconocimiento de la igualdad formal y material de las personas (manifiesto incluso en el lenguaje no-sexista del texto propuesto por la Comisión de Juristas), permite la construcción de una nueva ciudadanía basada en la igualdad de derechos y en la igualdad de acceso a derechos y bienes sin los cuales la persona no puede desarrollar una vida digna y plena.

Un Estado garantista

Estos derechos constitucionales valen lo que valen sus garantías. De ahí que el Artículo 60 de la propuesta disponga que “la Constitución garantiza la efectividad de los derechos fundamentales a través de los mecanismos de tutela y protección que ofrecen a la persona la posibilidad de obtener la satisfacción de sus derechos frente a los sujetos obligados o acreedores de los mismos. Las garantías de los derechos fundamentales constituyen a su vez derechos fundamentales”. En esa línea garantista, la propuesta reconoce, aparte del tradicional habeas corpus, la acción de amparo que sirve para la tutela de todos los derechos, salvo la libertad física, y que hace las veces de habeas data, de acción en rectificación y de acción de cumplimiento contra las omisiones estatales, cuantas veces sea necesario. Asimismo, se reconoce expresamente siguiendo el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia en su Resolución 1920-2003 el valor constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos, se trazan los principios generales de interpretación y aplicación de los derechos fundamentales y se consagra la institución del Defensor del Pueblo. El texto, además, garantiza los derechos fundamentales durante los estados de excepción, los cuales son minuciosamente regulados conforme a los estándares establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos: y es que, en un Estado constitucional de derecho, como el que pretende consolidar la propuesta, el soberano, incluso en tiempos de guerra y de terrorismo globalizados, sólo puede decidir sobre la excepción dentro de los límites fijados por la Ley Fundamental.

Una economía social de mercado

La consagración constitucional del Estado social conduce al reconocimiento de que, como bien establece el Artículo 202 de la propuesta, “el régimen económico se fundamenta en la economía social de mercado y se orienta al logro del desarrollo humano sostenible, basado en el crecimiento económico, la justicia social, la equidad, la cohesión social y territorial, y la sostenibilidad ambiental, en un marco de libre competencia, participación, solidaridad e igualdad de oportunidades”.

Y es que hay dos modelos básicos de capitalismo: aquel en donde las prestaciones sociales son asumidas por el sector privado, que es el modelo norteamericano, y aquel en donde éstas están a cargo de un Estado que no sólo es de derecho sino también social, que es el modelo europeo.

En la actualidad, la República Dominicana no se inscribe en ninguno de estos modelos capitalistas, por lo que podríamos decir que tenemos lo peor de ambos mundos. Por un lado, el Estado dominicano dilapida sus recursos en gastos de capital (infraestructura y otros) que podrían perfectamente ser asumidos por el sector privado si se contase con la seguridad jurídica suficiente como en Chile, y lo que le queda de ingresos es desperdiciado en una Administración Pública ineficiente que no cumple los estándares mínimos de inversión social para países de nivel de desarrollo semejante al dominicano.

Por otro lado, esta ausencia de inversión social pública no está cubierta por el sector privado como en Estados Unidos, porque no se cuentan con los incentivos fiscales y del mercado de capitales necesarios para ello.

Ante esta realidad innegable e ineludible, ¿qué hacer? La tentación sería optar por uno de los modelos puros que por demás tampoco existen en la práctica.

La opción por un modelo puro tiene sus desventajas: no contamos con la tradición institucional ni con la presión tributaria europea para asumir el Estado social con todas sus implicaciones. Tampoco tenemos un sector privado con la fortaleza necesaria para asumir gran parte de las prestaciones sociales como en Estados Unidos.

De modo que lo que más nos conviene es un modelo mixto en donde un núcleo básico de prestaciones sociales (renta básica, seguridad social, educación pública hasta la secundaria o niveles técnicos, defensa pública, salud, etcétera) es asumido por el Estado, y una gama de prestaciones subsidiarias (educación universitaria y especial, ciertos servicios especializados de salud, etcétera) está a cargo del sector privado, en específico, del tercer sector, compuesto de organizaciones no gubernamentales financiadas por el empresariado y por el propio Estado. Este es precisamente el modelo que posibilita y articula la propuesta de la Comisión de Juristas.

Y es que hay que estar claros en algo: no podemos seguir con los niveles de inequidad social existentes a menos que queramos sucumbir como país. Tampoco tenemos los recursos suficientes para asumir un Estado social como el europeo con todas sus implicaciones. Lo que sí podemos lograr es reorientar el gasto público hacia la inversión social, hacerlo más eficiente y canalizar los recursos privados para cubrir la brecha de las prestaciones sociales que el Estado no puede enfrentar mediante un régimen fiscal adecuado que motive y oriente la filantropía empresarial.

El nuevo Estado social se aleja del estatismo tradicional del paternalismo socialista y se acerca en cuanto a cosmovisión y a modelos de gestión al sector privado vía el tercer sector. El tercer sector, vía la concertación social y los demás mecanismos de participación ciudadana contemplados en el texto propuesto por la comisión, por demás, contribuye a la reforma del Estado social y es el punto de unión del sector privado y del Estado en la misión de tener una sociedad libre pero también justa.

Ello requiere afinar los instrumentos de la gobernabilidad, establecer sistemas de responsividad y rendición de cuentas, y combinar la política fiscal y la política social, lo cual es posible dentro del marco de rendición de cuentas, de empoderamiento del Congreso Nacional y de principios del orden económico y social consagrado en la propuesta de reforma.

Si hay algo en lo que Adam Smith tenía razón es que el pan le llega a la gente por el interés particular del panadero y no por su bondad. Si queremos un tercer sector que pueda complementar adecuadamente las funciones básicas del Estado social, si queremos ser justos, lo primero, como quería Duarte, hay que motivar eficazmente al empresariado, de modo que éste puede disminuir su presión tributaria y escapar a la ineficacia estatal en el suministro de las prestaciones sociales, orientando sus recursos hacia este sector.

De ese modo, las empresas contarán con recursos humanos más capacitados, más motivados y con niveles adecuados de acceso a los bienes sociales básicos, en tanto que el Estado podrá canalizar recursos a la lucha focalizada contra la pobreza. La propuesta de texto constitucional, con la cláusula del Estado social, la escogencia del sistema de economía social de mercado, la democratización del poder y la protección efectiva de los derechos individuales y sociales, constituye un marco adecuado y actualizado para que los poderes públicos decidan e implementen, conforme a las reglas de la libre y pública deliberación democrática, los contornos de este modelo económico y de gestión social.

Un Estado democrático

Pero el Estado social debe ser democrático para no devenir en puro asistencialismo o autoritarismo. Por eso, la propuesta de la Comisión de Juristas, en la línea de las reivindicaciones de los nuevos movimientos sociales y de la propia experiencia y resultados de la Consulta Popular, incorpora correctivos a la democracia representativa que permiten articular la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.

En este sentido, el Artículo 23 de la propuesta establece que “son derechos de las ciudadanas y los ciudadanos”, aparte de “el de elegir y ser elegibles para los cargos que establece la presente Constitución”, además, el de “decidir sobre los asuntos que se le propongan mediante referendo u otra forma de Consulta Popular”; “ejercer el derecho de iniciativa congresual y municipal en las condiciones fijadas por esta Constitución y la ley” y “formular peticiones a los poderes públicos para solicitar medidas de interés público y obtener de parte de las autoridades respuesta en un término razonable que no deberá ser mayor de treinta días”.

Todo esto se complementa con los mecanismos de participación ciudadana en la modificación de la Constitución, que van desde la iniciativa popular y la Consulta Popular hasta la Asamblea Constituyente, todo ello sin perjuicio de la facultad de los poderes públicos democráticos constituidos de participar en las reformas constitucionales.

El carácter democrático del Estado obliga al reconocimiento constitucional de la función de los partidos en la democracia contemporánea. Es por ello que el Artículo 252 de la propuesta establece que: “Es libre la organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su finalidad esencial es garantizar la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los procesos políticos democráticos, contribuir en igualdad de condiciones a la formación y manifestación de la voluntad ciudadana, expresando el pluralismo político mediante la propuesta de candidaturas a los cargos de elección popular. Su organización y funcionamiento deberá sustentarse en el respeto a la democracia interna y la transparencia de conformidad con la ley”. Queda manifiesta aquí la función de los partidos y el principio de la democracia interna: la independencia externa de los partidos es garantía de su democracia interna y viceversa.

Un Estado próximo a los ciudadanos

Finalmente, un Estado sólo puede ser verdaderamente democrático si la constitución permite la proximidad de los ciudadanos y los poderes. De ahí que la propuesta, aunque no reconoce la existencia de un poder municipal que no encajaría en la división tripartita del poder, redimensione la autonomía municipal y, lo que no es menos importante, reconoce el valor trascendente de la concertación social en su Artículo 243: “La Concertación Social es un instrumento esencial para asegurar la participación organizada de los empleadores, trabajadores y otras categorías sociales, en la construcción y fortalecimiento permanente de la paz social. Para promoverla, habrá un Consejo Económico y Social como órgano consultivo del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia económica, social y laboral. Su conformación y funcionamiento serán establecidos por la ley”.

Conclusión

La propuesta de texto constitucional de la Comisión de Juristas ha tratado de plasmar los aportes realizados por los ciudadanos y organizaciones ciudadanas durante la Consulta Popular y construir un texto coherente con los avances del constitucionalismo contemporáneo y con las conquistas jurisprudenciales de los últimos años.

Toca ahora a las fuerzas políticas poder estar a la altura de la Consulta Popular y, a partir del texto propuesto, consensuar, más allá de los intereses particulares o políticos, la modificación integral de la Constitución que nos ha regido en las últimas cuatro décadas. Sólo un verdadero pacto en el seno del Congreso Nacional y bajo el liderazgo del presidente Leonel Fernández hará de nuestra Constitución un contrato social que rija los destinos de la Nación en los próximos años y que, cumplida por los poderes públicos y los ciudadanos, se convierta en un verdadero documento viviente que se encuentre en el corazón y en el alma de cada dominicano y dominicana.

Eduardo Jorge Prats es licenciado en Derecho en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) de Santiago. Tiene una maestría en Relaciones Internacionales de la New School for Social Research, New York (1991). Es director general de la firma de abogados Jorge Prats Abogados & Consultores y miembro de la Comisión de Juristas designada por el presidente de la República para la preparación de un anteproyecto de Reforma Constitucional. Es profesor de Derecho Constitucional de la PUCMM y autor del manual, en 2 volúmenes, Derecho Constitucional (Santo Domingo, Gaceta Judicial, 2004 y 2005).


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