Artículo de Revista Global 31

Juan Bosch y la transición fallida

El presente artículo aborda las características de la primera transición a la democracia vivida en la República Dominicana entre los años 1961-1963, a partir del análisis del papel desempeñado por los actores políticos involucrados, fundamentalmente, por Juan Bosch, llamado a impulsar y consolidar el proceso de democratización en el país. A partir de las dinámicas establecidas entre ellos, y sin dejar de considerar los aspectos estructurales que dificultaron la instauración de un régimen democrático en la posdictadura, este texto se centra en explicar el papel que jugaron los líderes políticos en ese contexto de cambio y alta incertidumbre, tomando como punto de partida las llamadas teorías de tercera generación.

Juan Bosch y la transición fallida
  1. En torno al concepto de transición a la democracia

Los estudiosos que han abordado el fenómeno de las transiciones a la democracia en la República Dominicana ponen énfasis en aquella que tuvo éxito, la que se inaugura con la juramentación, en el año 1978, de Antonio Guzmán Fernández (Santiago, 1911-1982) como presidente de la República, por el Partido Revolucionario Dominicano (PRD). Estos autores conciben la etapa del 61 al 66 como una mera crisis política, obviando que del 61 al 63 el país experimentó un proceso real de transición a la democracia.

Nuestro camino hacia la democracia inicia a partir de la lucha antitrujillista (invasión de Luperón, 1949), y toma vida dentro del sistema político nacional a partir de la caída del régimen trujillista (noviembre 1961) y la salida de la clandestinidad y posterior legalización de los partidos políticos de oposición (Unión Cívica Nacional, Partido Revolucionario Dominicano y Movimiento 14 de junio). El hecho de que las acciones políticas producidas en dicho período (1961- 1963) no lograran consolidar una democracia duradera, no significa que no se dieran todos los elementos propios de un proceso de transición.

El término transición hace referencia a un proceso de cambio político mediante el cual un régimen preexistente, político o económico, es reemplazado por otro, lo que conlleva a la sustitución de los valores, normas, reglas de juego e instituciones asociados al anterior, por otros diferentes (Santamaría, 1982: 372). Aunque estos procesos en sí mismos no bastan para resolver los problemas estructurales históricos de sus sociedades, sí fijan el marco y las condiciones para que estos problemas puedan ser resueltos. Una etapa de transición se caracteriza por una ambigüedad institucional general, derivada por una parte de la persistencia de normas y actitudes del anterior ordenamiento institucional, que se contradicen con las que se van generando. La naturaleza del proceso en sí es conflictiva, dada la variedad de intereses y visiones enfrentadas.

A partir de los años cincuenta, y ante la irrupción de procesos de cambio político desatados en el mundo durante la postguerra, una de las aspiraciones de las Ciencias Políticas –sobre todo la estadounidense– era la de producir y desarrollar una teoría capaz de determinar los pasos que deberían seguir los recién nacidos estados del Tercer Mundo y, en consecuencia, encontrar los mecanismos para afrontar los factores de desestabilización y crisis que evitaran escenarios de conflictos en el nuevo escenario mundial.

Los teóricos de las denominadas primera y segunda generación diseñaron un aparato analítico de carácter holístico y, en cierta forma, determinista sobre las condiciones necesarias para la instauración de la democracia en los nuevos Estados: estabilidad económica, niveles de desarrollo, una cultura política proclive a la democracia, entre otros. Sin embargo, ya en la década de los setenta, cuando en la práctica un número considerable de países de Europa del Sur y del Tercer Mundo fueron transitando hacia sistemas democráticos al margen de los factores que las teorías precedentes habían considerado determinantes, éstas se vieron sometidas a una profunda revisión (Marti y Puig 2001: 114), dando paso a las teorías de la tercera generación. Estas interpretaron los procesos de cambio de otra forma, esta vez a partir del análisis de las dinámicas y roles desarrollados por los actores políticos involucrados en los procesos de democratización (Baloyra, 1987; O’Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986: Di Parma, 1988; Przeworski, 1992).

Este posicionamiento paradigmático nos permite abordar el análisis de la primera transición política a la democracia en la República Dominicana (1961-1963), desde una óptica más dinámica y menos estructural y, en consecuencia, más activa y menos pasiva. Lo estructural ha tenido en nuestro devenir histórico un peso fundamental. No podemos obviar el carácter dependiente de nuestra economía y la consecuente debilidad de nuestra burguesía y oligarquía; las características autoritarias y caudillistas de nuestra cultura política, así como el peso de las políticas imperialistas de las distintas potencias hegemónicas, entre otras. Se trata de variables que dificultan la instauración de la democracia. Pero su ponderación exclusiva suele dar pie a una visión inevitablemente determinista y pesimista de las posibilidades de cambio de las sociedades, pudiendo servir de justificación de las taras persistentes de nuestra clase política y social (clientelismo, corrupción, autoritarismo etc.). Por el contrario, reconocer un margen, así sea estrecho, de acción de estas élites políticas nos permite cumplimentar una visión que, de otra forma, quedaría incompleta y abocada al fracaso.

Ello nos lleva a considerar y analizar el papel desempeñado y las dinámicas creadas por los distintos actores políticos y sociales envueltos en el proceso de marras, entre los cuales resaltamos a los partidos políticos Revolucionario Dominicano (PRD), Unión Cívica Nacional (UCN) y el Catorce de Junio (1J4), con sus respectivos líderes, Juan Bosch, Viriato Fiallo y Manuel Tavárez Justo, y, en su momento, Balaguer y Rafael Bonnelly Fondeur, junto con la Iglesia católica, los gremios empresariales y las Fuerzas Armadas, estamentos sociales altamente politizados en esa etapa.

  1. Características de la primera transición a la democracia (1961-1963)

El proceso de cambio político dominicano que se estudia en estas páginas se inicia con la quiebra de la dictadura trujillista, que dio paso a un traumático y limitado proceso de liberalización política que fue seguido por otro de democratización que no llegó a completarse. Son esos dos procesos de quiebra, el de la dictadura en 1961 y el de la democracia en septiembre de 1963, los que señalan el intervalo en el que se desarrolla nuestra primera transición.

La quiebra del régimen trujillista se debió a un proceso de descomposición interna del régimen, lo que produjo, como consecuencia, la unidad de un grupo de afectados directos por la tiranía, pero que pertenecían a ella desde distintas esferas de poder, en torno al objetivo de eliminar al dictador. Sin embargo, la quiebra de la dictadura fue un proceso paulatino que algunos autores sitúan a partir de 1958 y que culmina con la salida de los Trujillo del país y del poder (noviembre de 1961), tras seis meses del magnicidio. A partir de entonces, se inicia la primera fase de la transición, que obedece a un proceso de liberalización política. Pese a su carácter autoritario, ilegítimo y violento, el gobierno provisional de Balaguer (noviembre de 1961- enero de 1962) inició dicho proceso de liberalización¹ política, que tuvo un carácter discontinuo, dado que la relativa libertad de participación política y de expresión fueron constantemente violentadas; pero, al mismo tiempo, en esa etapa se abrió paso a la legalización de los partidos políticos, con la excepción de los de extrema izquierda.

Este proceso de liberalización política fue ampliado por el Consejo de Estado –creado a instancias de la diplomacia norteamericana y apoyado por una frágil alianza entre los sectores antitrujillistas del país en diciembre del 1961– y que, bajo la presidencia de Bonnelly Fondear, en enero de 1962, tuvo como misión principal organizar las elecciones generales, que tuvieron lugar en diciembre de ese mismo año, y la negociación para la aprobación de una nueva ley electoral.

No obstante, las constantes discrepancias entre el Consejo de Estado y la UCN, e incluso en el seno mismo de dicho gobierno, puso de manifiesto las tensiones y divisiones existentes entre la burguesía dominicana de derechas.

  1. El gobierno de Bosch y la etapa de democratización

La fase de democratización puede darse por inaugurada a partir de las elecciones presidenciales celebradas el 20 de diciembre de 1962, en las que resultó ganador el Partido Revolucionario Dominicano, bajo el liderazgo de Juan Bosch, con un 58,72% de los votos. Pese a las protestas y pronunciamientos principalmente de la Iglesia Católica y las clases altas en contra del programa de gobierno que había propuesto Bosch durante su campaña, se produjo una transición de mando ordenada que permitió la juramentación de Bosch el 27 de febrero de 1963.

Empero, si partimos del criterio de Guiseppe Di Palma, según el cual una transición puede darse por finalizada “cuando un acuerdo sobre las nuevas reglas de juego democrático ha sido alcanzado y puesto en funcionamiento” (Di Palma, 1988: 138), concluiremos que el ejecutivo perredeísta encabezado por Bosch tenía por delante el reto de pactar acuerdos sociales y políticos que garantizaran no sólo la estabilidad de su gobierno, sino la del régimen político recién instaurado. Las circunstancias imponían que el nuevo gobierno desarrollara un proceso de negociación posterior al triunfo electoral, pero éste no se produjo. Por parte del gobierno electo se siguió, a pies juntillas, el guion del programa electoral que, en un primer momento, tuvo como prioridad elaborar y aprobar una nueva Constitución, muy criticada por los sectores sociales conservadores y la Iglesia católica.

Por otro lado, el hecho de que luego del reconocimiento de su triunfo electoral y antes de su juramentación, Bosch estuviera de viaje por Estados Unidos y Europa, en busca de financiamiento y apoyos políticos, generó desasosiego, dado que no existía un liderazgo de reemplazo en el partido que pudiera emprender una campaña de distensión, negociación e información con la ciudadanía, pero sobretodo, con las partes enfrentadas.

A su regreso, el 17 de febrero de 1963, tanto el PRD como el propio Bosch continuaron utilizando la misma estrategia de comunicación de la campaña, acentuando el ataque a las clases altas, sin tender puentes con la oposición social, encabezada por la Iglesia católica y los grupos empresariales de presión.²

Un aspecto que mostraba lo inacabado del proceso de instauración de la democracia era el hecho de que el gobierno de Bosch, a diferencia del de Bonnelly, no contó con el apoyo efectivo de las Fuerzas Armadas. Durante la campaña se produjo un pacto implícito con los militares que quizá explique la decisión de Bosch de mantener intacta la estructura de mando militar preexistente. La errática campaña electoral de la UCN, frente a la prudencia del PRD a la hora de tratar a los militares, trae como consecuencia una alianza circunstancial entre Bosch y la cúpula militar trujillista, alianza que empieza a resquebrajarse rápidamente.

El régimen democrático de Bosch poseía la legitimidad institucional o formal, pero, como veremos, esta legitimidad, asentada en el voto popular, no era suficiente para garantizar la estabilidad de la democracia. Juan Linz advierte al respecto que “la creencia en su legitimidad por parte de la mayoría de la población, o incluso una mayoría del electorado, es insuficiente” (Linz 1988: 45). Pero para conseguir un grado de legitimidad que permita la gobernabilidad efectiva y la estabilidad de un régimen, Linz advierte que “además de responder a las demandas de un amplio electorado y de sus miembros del partido, los gobiernos democráticos no pueden ignorar las de los grupos de interés de importancia clave y bien organizados, que si retiran su confianza pueden ser más decisivos que el apoyo del electorado” (Linz 1988: 45).

Estos dos elementos jugarían en contra de la legitimidad del régimen democrático presidido por Bosch. Por un lado, la falta de creencia en la misma por parte de grupos importantes de las Fuerzas Armadas, extendida a casi su totalidad, a partir de la crisis política de julio de 1963, y la falta de control efectivo del ejecutivo de Bosch sobre sus filas, revelando a un gobierno mutilado, lo que nos lleva a afirmar que el proceso de instauración del régimen democrático no estaba concluido; por el otro, el rechazo visceral de los sectores conservadores y de derechas. El segundo elemento señala una de las carencias más destacadas del liderazgo bochista, propia de su personalidad más que de su discurso, es decir, su dificultad a la hora de constituirse en agente negociador con las partes, y su idea de que la legitimidad sólo la otorgaba el pueblo y su mandato soberano depositado en las urnas.

Sin embargo, en un régimen democrático que lucha por su plena instauración, el papel de la oposición resultaba vital, dado que sin una contraparte que aceptara las reglas del juego democrático, la democracia no era posible. La UCN, principal partido opositor, no sobrevive a la derrota electoral porque no acaba de aceptar las reglas del juego y, también, porque su proyecto político se limitaba a la ambición de controlar el Estado (Espinal 1987). Al mismo tiempo, su falta de peso en las instituciones, es decir en el poder legislativo o en el ejecutivo, por ejemplo, reduce su margen de influencia en el sistema. Se ajusta a ello la advertencia hecha por John Barlow Martin en uno de sus informes dirigidos al presidente Kennedy: “Lo que preocupa acerca de la oposición es que, en el sentido de partido, no es básicamente política. Exceptuando a los socialcristianos, los partidos están divididos internamente y entre ellos mismos… A pesar de varios esfuerzos, no hay una oposición unificada y responsable contra Bosch”. Barlow Martin señalaba algo que es de suma relevancia, y es que la oposición no tenía canal político, por ello entendía que “hablaban cada vez más de golpe militar” (en Vega 1995: 83).

Es oportuno señalar que, a partir de la quiebra de la dictadura trujillista, empezó a articularse un sistema multipartidista que fue catalizado por la convocatoria de elecciones. Sin embargo, la mayoría de estos sufrieron crisis internas (UCN y 14 de Junio) y los más (Partido Nacional, Alianza Social Demócrata, Vanguardia Revolucionaria Dominicana, PRD Auténtico, entre otros) destacaban por ser minoritarios. Sólo el PRD había salido reforzado de ese proceso, destacando por su disciplina y organización. Por lo tanto, el sistema de partido que se configura a finales de 1961 no pasó de una etapa incipiente, tras la cual entró en crisis.

Sin el apoyo de un sistema de partidos, la democracia dominicana perdía un factor vital para su existencia. Vale recordar lo dicho por Panebianco: “Un sistema de partido institucionalizado posibilita la gobernabilidad de la democracia, en cuanto que facilita a los actores políticos llegar a acuerdos, pactos o alianzas dentro de unos márgenes de respeto a las reglas pactadas, a la vez que permite a los partidos políticos asimilar los cambios de medioambiente” (Panebianco 1982: 383). Debilidad, fragmentación y deslealtad serán los atributos más destacables de los partidos de oposición, para mala suerte de la democracia dominicana.

Este debilitamiento de los partidos y el consecuente vacío de poder que ello generó propició que los sectores sociales entraran a competir por el liderazgo político y con ello contribuyeran a una deslegitimación de los interlocutores políticos. Actores sociales civiles, militares, religiosos, que pasan a ocupar el espacio de lo político, al reemplazo del papel de los partidos.

Pese a la enorme fragilidad estructural y política sobre la que se asentaba, el gobierno de Bosch comienza un proceso democratizador sin precedentes y con complejos y, a la postre, invencibles escollos. No se limitó a continuar el proceso liberalizador iniciado por el Consejo de Estado, sino que impulsó un cambio del modelo socioeconómico imperante, que pretendía abolir el neopatrimonialismo.

Bosch estableció un nuevo orden socioeconómico basado en un Estado proteccionista, autócrata, igualitario, respetuoso de las libertades y derechos ciudadanos, así como limitador de la propiedad de la tierra, laico, y cuyos lineamientos programáticos e ideológicas podrían enmarcarse dentro de la corriente socialdemócrata.

La “revolución democrática” (Bosch, 1964), explicada minuciosamente durante la campaña electoral y, sobre todo, en las alocuciones radiofónicas de carácter didáctico con la que el presidente Bosch inauguró una nueva forma de interacción con el soberano, se cimentaba en la nueva Constitución con la que Bosch pretendió legitimar no sólo su gobierno, sino un régimen democrático en contradicción con el modelo liberal de mercado, en el turbulento escenario internacional de la Guerra Fría.

El cambio socioeconómico fue promovido por un ambicioso programa de gobierno para cuya ejecución Bosch buscó préstamos privados en la banca europea y en organismos financieros internacionales (BID, FMI, etc.). Gracias a estos créditos, el gobierno de Bosch empezó un plan de infraestructuras, que abarcaba la construcción de dos grandes presas hidroeléctricas, carreteras y hospitales. Los cambios también abarcaban conquistas sociales revolucionarias en una sociedad como la dominicana en aquellos días, como la igualdad entre hombres y mujeres, la extensión de los derechos de los hijos nacidos fuera del matrimonio, el carácter laico de la educación, la prohibición del latifundio improductivo etc. Por otro lado, estableció una profunda reforma agraria que aspiraba a colectivizar una proporción importante de la tierra estatal, con el objetivo de lograr, en muy poco tiempo, un cambio sustancial en los aspectos económico y sociales que favorecieran a las masas populares.

No obstante, y en la práctica, las medidas gubernamentales, en lo económico, fueron de carácter moderado. De hecho, el gobierno de Bosch fue reconocido, en los informes secretos del Departamento de Estado de Estados Unidos, como un gobierno que ejercía una política económica conservadora, de austeridad y deflación. Reforzando esta afirmación, el Fondo Monetario Internacional (FMI) anunció que las medidas adoptadas por Bosch habían contribuido a estabilizar el país, en términos macroeconómicos.

Hay un cierto consenso en cuanto a considerar que “si bien es cierto que Bosch obtuvo el apoyo a su proyecto de nación de la mayoría de la población, sin embargo, no logró nuclear el respaldo de los grupos de poder que gravitaban en el quehacer político del momento a su proyecto de gobierno: los partidos políticos de la oposición no aceptaron su propuesta de formar un Gobierno de Unidad Nacional como se lo había ofrecido el Presidente y la elite económica rechazó las reformas sociales introducidas a través de la Constitución por considerarlas erráticas y contrarias a la libertad de mercado” (Cueto Villamán 2002: 80).

Bosch puso mayor énfasis en la reforma social y económica, descuidando la negociación política, elemento esencial para garantizar la factibilidad de sus medidas y la estabilidad de su gobierno.

El análisis de los discursos capitales de Bosch, durante el ejercicio de su mandato, revelan a un líder poco flexible, que se defendía atacando, una estrategia adecuada para un líder político en campaña, pero poco recomendable en un jefe de Estado en circunstancias tan tensas. Bosch no preservó el equilibro de fuerzas que le había permitido convertirse en una opción de gobierno, y la crisis producida entre el gobierno y el partido –al final de su breve gobierno– redujo los márgenes de maniobra y aisló al presidente. De ese modo, Iglesia católica, Fuerzas Armadas, empresarios, comerciantes y cívicos construyen un consenso que quebró el sistema a través del golpe de Estado, el 24 de septiembre de 1963.

Al contrario de otras transiciones que tuvieron éxito (España, Portugal, Grecia, entre otras), el ensayo de proceso democrático vivido en la República Dominicana a inicios de los años sesenta se conforma a partir del disenso y no del consenso. No se trató de una transición pactada, a pesar de que se suscribieron pactos puntuales. El fracaso de la transición señala a unas élites políticas inmaduras, reñidas y enfrentadas por proyectos políticos antagónicos que no convergieron en un interés común. Las fuerzas surgidas en el exilio y las antitrujillistas en suelo dominicano reproducen unas dinámicas de enfrentamiento y exclusión del adversario que impidieron el surgimiento de un consenso, así fuera mínimo, que asegurara un compromiso con una democracia duradera.

La revolución democrática y social de Bosch sentó un precedente que sirvió de causa y lucha de unos ciudadanos que despertaban a la participación política desde sectores hasta entonces dormidos y que se erigieron como sujetos activos que defendían la restauración del orden constitucional y del gobierno de Bosch. Es esta fuerza la que desencadena la guerra de abril de 1965 y la que permite la subsistencia de una oposición política democrática cada vez más numerosa, que conquista el poder en 1978.

La primera transición a la democracia en nuestro país dejó lecciones muy amargas para el pueblo dominicano. Las causas de su fracaso son muchas y complejas. Las posibilidades de su éxito fueron escasas. Pese al indiscutible peso que los aspectos estructurales tienen en su fracaso, las dinámicas aquí descritas entre los principales actores políticos señalan que el liderazgo no estuvo a la altura de las circunstancias, eligiendo el enfrentamiento a la necesidad de encuentro. La existencia de una oposición desleal o débil, que no aceptó las reglas del juego, un régimen presidencialista que no consideró necesario consensuar las medidas políticas y las reformas; unos actores sociales, eclesiásticos, empresariales, que antepusieron el blindaje de sus intereses a la necesidad de cooperar con la instauración de un régimen democrático, sitúan a las dinámicas de los actores políticos como uno de los factores más influyentes en este proceso de cambio. La falta de flexibilidad en las actitudes, a veces más que en los principios mismos, retratan a unos políticos aún inmaduros que, por carecer de un espíritu negociador y flexible, contribuyeron a que fuera inviable la democracia.

Maricécili Mora Ramis es profesora de postgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad de Alicante, España. Licenciada en Psicología por INTEC, ha realizado estudios de maestría y de doctorado en Psicología Clínica y Administración Pública. Es autora de la tesina “La primera transición política a la Democracia en la República Dominicana: dinámicas de los actores políticos”, Instituto Universitario José Ortega y Gasset de Madrid.

Notas

  1. Para O’Donnell y Schmitter (1988), la liberalización, en contraste con la democratización, se caracteriza por la ausencia de un compromiso y, en consecuencia, por la implementación de reformas en vía democrática (tales como el reconocimiento de derechos civiles y políticos, el sufragio universal, el multipartidismo etc.) que no son garantizados plenamente por el Estado, ni formalmente aceptados por los diversos grupos de intereses. Por lo mismo, estas reformas tienen siempre un carácter provisional y arbitrario, pudiendo ser anuladas en cualquier momento por el régimen, sin apelar a recursos legales.
  2. El embajador norteamericano, Barlow Martín, describe la respuesta cosechada por este discurso en los sectores opositores de este modo: “La reacción de la estructura de los poderosos fue casi instantánea. Ciudadanos tanto dominicanos como norteamericanos, de importancia, consideraron que el discurso era antinorteamericano. Los hombres de negocios estaban especialmente irritados por la nueva acusación del contrato de la Esso. La prensa dominicana y los políticos arreciaron sus ataques contra la constitución. La Iglesia vio confirmados sus temores. Los militares dieron muestras de inquietud o algo peor”. Ángel Miolán, entonces secretario general del PRD, coincidió con estas apreciaciones.

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