Artículo de Revista Global 22

La energía para el desarrollo, ¿quién la paga?

La electricidad es un factor fundamental del desarrollo económico y social, pero el alto costo de la infraestructura necesaria para su producción y suministro deja su financiamiento y pago como el quid a resolver.

La energía para el desarrollo, ¿quién la paga?

Uno de los reconocidos impulsores de la economía, y por ende del desarrollo económico, es la disponibilidad de electricidad. Con sobrada razón, el suministro universal de electricidad se ha convertido en un objetivo para todos los países, así como para sus líderes y políticos. La energía parece ser tan barata y asequible para aquellos que tienen acceso a ella, que parece políticamente fácil prometer hacerla disponible y asequible para todos. Sin embargo, la verdadera economía de la energía, de cualquier origen, presenta un reto más difícil.

Hay grandes riesgos asociados con el suministro de electricidad. Primeramente, el costo de la infraestructura inicial es alto, y solo es asequible y económico si los costos pueden recuperarse en el largo plazo. Históricamente, esto ha significado, primero, que la electricidad ha sido suministrada cuando estaba centralizada en un gran cliente industrial, o en una comunidad trabajando junta como una municipalidad y con recursos adecuados provenientes de sus logros económicos. Los gobiernos también han actuado para concentrar la seguridad de la demanda que pueda financiar los proyectos energéticos.

En segundo lugar, el suministro de electricidad ha estado impulsado por la disponibilidad de la energía a un costo asequible. Mientras la infraestructura es un riesgo debido al tiempo que se necesita para recuperar sus costos, el suministro de energía es también arriesgado debido a la incertidumbre en el movimiento de los mercados en ese mismo largo período de tiempo. Como consecuencia de estos dos riesgos, el suministro de energía siempre ha tenido más éxito donde los clientes han sido capaces de asumir los riesgos. La escala de los riesgos es tal que ni las comunidades ni los gobiernos han sido capaces de asumirlos por ellos mismos. Es interesante anotar que los costos de la infraestructura para llevar energía a los países en desarrollo podrían significar la inversión individual más grande en la historia de la humanidad, y por encima de eso está el costo de la energía y el riesgo. La capacidad de los gobiernos –los contribuyentes, por supuesto– de asumir esos riesgos ha probado ser limitada si no están dispuestos a privar a sus países de servicios tales como seguridad, educación o salud.

 Solo dos fuentes

Si tenemos que financiar el acceso a la energía de aquellos que no pueden pagarla, entonces solo tenemos dos fuentes para esos fondos: los otros clientes o los contribuyentes a través del Gobierno. Los otros clientes pagan si los costos de la infraestructura necesaria son repartidos; por ejemplo, clientes urbanos que pagan el mismo precio que los clientes rurales. En consecuencia, los grandes clientes industriales y comerciales podrían pagar más de lo que deberían, mientras los clientes residenciales pequeños pagan menos. Obviamente que esto tiene costos económicos en cuanto a competitividad, y menos empleos. Es menos obvio el hecho de que estos esfuerzos para promover el bienestar social derivan en una pérdida del bienestar económico, y por tanto del bienestar social.

Los gobiernos pueden proteger a la población de los altos costos, como muchos hacen ahora, cubriendo el “exceso” de los costos de los contratos acordados en los noventa. Hasta pueden suministrar energía gratis a ciertos segmentos de la población, no siempre por motivos racionales. Como los gobiernos han asumido el suministro de energía de las comunidades, la repartición de los costos y riesgos a los clientes generalmente es menos justa, y hay pruebas de que existe una alta propensión de los clientes (tanto los ricos como los pobres) a buscar su ventaja personal sobre el bien público general, normalmente mediante el robo de electricidad. La consecuencia de estas acciones, irónicamente, no ha sido garantizar el suministro a todos, sino perjudicarlo.

Además, a menudo las tarifas pueden ser forzadas por debajo de los niveles económicos, por lo que el ingreso del sector energético cae por debajo de lo necesario. Los Gobiernos no pueden permitirse soportar el déficit, o asumir el riesgo, por ejemplo, de los precios mundiales del combustible. La consecuencia inexorable de esos factores es que la calidad del servicio baja y, entonces, aquellos que pueden permitirse salirse del sistema teniendo su propia generación, lo hacen. Y esas son precisamente las fuerzas económicas que en principio permitieron el financiamiento del sector.

La falta de efectivo adecuado conduce a un mantenimiento inadecuado, falta de recursos para pagar el combustible, y luego apagones. Se convierte en antieconómico conectar a esos clientes que son los que más se benefician del suministro de electricidad, y la población más pobre recibe el peor servicio, y apenas son ayudados mediante el pago de las tarifas más bajas. Hay muchas verdades desafortunadas y desagradables en el suministro de energía para el desarrollo social y económico. He aquí la primera: si los clientes no pueden cubrir los costos y los riesgos, entonces deben hacerlo los gobiernos (contribuyentes). No hay nadie más. Si los gobiernos implementan políticas que ponen en riesgo los ingresos del sector energético, entonces deben pagar las consecuencias –y esperar que los contribuyentes estén de acuerdo con sus decisiones–.

Otros problemas

Los subsidios crean otros problemas. Proveer una infraestructura gratis se oye bien, pero, ¿quién paga el mantenimiento y la renovación de los activos? La infraestructura sufre averías y no dura para siempre. Los activos baratos de baja calidad no son la respuesta, ya que se dañan, su mantenimiento es más costoso y proporcionan un suministro de baja calidad. La energía de bajo precio conlleva pérdidas… ¿qué tan a menudo los países con los peores problemas en el sector energético son aquellos donde la población no hace nada para ahorrar energía? Los subsidios a la energía privan de recursos a otros sectores, como la educación y la salud. Por tanto, los subsidios pueden salirse rápidamente de control y poner en riesgo el crédito del Gobierno.

Más verdades desagradables: la energía y la infraestructura no son baratas. Aun los países con energía barata se encuentran con que no pueden subsidiarla, debido a los costos de la infraestructura. Además, los costos y riesgos son tan altos que no hay mucha indulgencia en el mundo de la energía. Solamente los clientes o contribuyentes pueden pagar. Donde hay un robo generalizado, entonces, de nuevo, solo los otros clientes o contribuyentes pueden pagar, y el impacto sobre el desempeño del sector es especialmente severo debido a que el robo priva al sector de ingresos para la infraestructura y la energía.

Sería bueno que las tecnologías emergentes y las energías limpias pudieran ofrecer una salida a estas verdades desagradables. Hay muchas ventajas en esas tecnologías, siempre y cuando sean razonablemente económicas; sin embargo, la realidad económica básica sigue siendo la misma. Los mejores retornos disponibles en la electricidad de hecho vienen de las inversiones para disminuir el robo y aumentar los cobros, de manera que los otros clientes y contribuyentes no sigan pagando por los beneficios que se llevan sus conciudadanos.

¿De la noche a la mañana?

Desgraciadamente, la República Dominicana se ha convertido en un buen ejemplo de lo que a menudo puede salir mal, aunque no siempre, en nombre del bienestar social. El presidente ha comentado que esos problemas han existido por más de cuarenta años y que no pueden solucionarse de la noche a la mañana. En los últimos dos años el país ha comenzado a enfrentar los problemas del robo y de la falta de pago, pero sobre la base de que menos de la mitad de la electricidad que debe ser pagada realmente es cobrada.

Existen otros problemas que también deben ser afrontados:

  • El congelamiento de la tarifa ha expuesto al Gobierno al riesgo del precio del petróleo, así como al incremento del costo de la electricidad robada, que es pagada por éste.
  • La política de subsidio no ha podido hacerle frente al riesgo extra: no ha habido contingencia.
  • No hay incentivo para la inversión ya que no hay flujos de caja futuros razonablemente ciertos. La inversión está restringida a lo que el Gobierno pueda conceder.
  • El desbalance en las tarifas entre los pequeños y grandes usuarios le hace daño a la competitividad industrial, mientras elimina el incentivo para la inversión en la oferta energética para los muchos clientes pequeños sin servicio regular.
  • El Gobierno es al mismo tiempo dueño y regulador; sin embargo, ambos roles son aún confusos. En consecuencia, las políticas que los distribuidores puedan resistir son aceptadas aun si exponen al sector energético a un costo o riesgo adicional.

Para el futuro, la primera prioridad tiene que ser continuar con la eliminación del robo y del no pago. Detrás, muy cerca, vienen las decisiones políticas claves que en todos lados dirigen el buen –o mal– clima de inversión, independientemente de si las empresas son públicas o privadas. Estas políticas son las tarifas, políticas sociales para la electricidad, y políticas de subsidio y gestión.

A pesar de la atractiva naturaleza de las alternativas, la conclusión debe ser que la fijación de un precio económico para la electricidad sigue siendo la mejor opción, si se va a servir la energía en los países en desarrollo. Los subsidios y subsidios cruzados son aceptables, pero solo con moderación y bajo un estricto control. Estas son decisiones desagradables y no son soluciones fáciles.

John Heat es egresado de la Universidad de Oxford. Es consultor del sector energético a nivel internacional para varios organismos, entre los cuales está Adam Smith Internacional. Ha trabajado en África sugiriendo reformas relativas al sector, y ha trabajado como consultor para el Banco Mundial.