Artículo de Revista Global 1

La gobernabilidad democrática: Evolución teórica de un concepto

La gobernabilidad democrática constituye un concepto relativamente nuevo en el ámbito del pensamiento político y social moderno que hace referencia, sin embargo, a una realidad vieja.

La gobernabilidad democrática: Evolución teórica de un concepto

Por gobernabilidad democrática se entiende la capacidad que tiene un sistema político de operar en forma estable al producir acuerdos o generar consensos entre distintas fuerzas o sectores de la sociedad, generalmente en conflicto, para ejecutar un programa o emprender alguna acción en beneficio del bien común. Como resultado de la gobernabilidad, el sistema democrático funciona con mayor eficacia y  legitimidad frente a los ciudadanos. De igual manera,  proporciona un ambiente de equilibrio, legalidad institucional y convivencia civilizada entre los distintos grupos de la sociedad, lo cual constituye la clave para evitar la violencia, la anarquía y la ruptura o quiebra del sistema. Como obviamente podrá colegirse, esa siempre ha sido la esencia del ejercicio político dentro de un régimen pluralista de carácter democrático, esto es, garantizar la paz y la estabilidad  del sistema sobre la base de un pacto social o acuerdo suscrito entre las diversas fuerzas que conforman la estructura de poder de la sociedad. En un estudio elaborado para el Club de Roma, sus autores,  Xavier Arbós y Salvador Giner, definen la gobernabilidad en los siguientes términos: “Es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”.¹ En la definición presentada, dos conceptos se destacan: legitimidad y obediencia.

En base al primero, los gobernados se sienten representados en sus gobernantes y estiman que sus actuaciones son justas y correctas; y en lo concerniente al segundo, consideran que no hay necesidad de la utilización de métodos coercitivos para obedecer a la autoridad política, ya que voluntariamente, por consentimiento, aceptan su ejercicio del poder. Por su parte, un destacado estudioso norteamericano de las ciencias políticas, Michael Coppedge, ha presentado la gobernabilidad como “la relación armónica entre los actores estratégicos de una comunidad, es decir, entre aquellos que tienen suficiente poder para alterar el orden público, impulsar o detener el desarrollo económico, o, en general, afectar la marcha de la sociedad, ya sea porque poseen determinados medios de producción, o mueven organizaciones de masas, o tienen influencia sobre la maquinaria administrativa del Estado, o manejan las armas, o poseen la capacidad de diseminar con fuerza ideas e informaciones sobre la sociedad” ² . En fin, la gobernabilidad democrática vendría a ser el resultado de las relaciones aceptadas y compartidas entre esos diversos actores estratégicos a que se ha hecho referencia, los cuales  podrían ser considerados como los integrantes de los poderes fácticos o las fuerzas vivas que conforman una sociedad.

Origen moderno de la gobernabilidad

Desde que a fines de los años 70 y principios de los 80 se inició en Portugal, Grecia y España,  y luego en América Latina, un  proceso de transición de dictaduras militares a gobiernos civiles electos, el concepto de gobernabilidad democrática ha sido determinante  en la configuración del nuevo sistema político, más apegado a los preceptos constitucionales, a la protección de los derechos humanos y a la alternancia en el ejercicio del poder por medio de la celebración de elecciones. Resulta, sin embargo, que ese concepto de gobernabilidad, considerado esencial en la actualidad para la supervivencia estable de los regímenes democráticos de América Latina, no surgió, desde el punto de vista teórico del proceso mismo de la transición. Surgió, más bien, del debate suscitado, a principios de la década de los 70,  en torno a la crisis del Estado y a la crisis de la democracia en los países industrialmente desarrollados. Para esa época se había generalizado el criterio de que el Estado Benefactor o Estado de Welfare, surgido con posterioridad a la II Guerra Mundial, había entrado en una fase de agotamiento, lo cual fue agravado como consecuencia de la crisis económica que se presentó en el mundo occidental a partir del año 1973, con la cuadruplicación de los precios del petróleo,  la cual, para muchos, anunciaba la desaparición del modelo económico keynesiano. Dos corrientes de pensamiento emergieron para fundamentar la tesis de la crisis del Estado Benefactor y de la democracia. Una, de naturaleza neo-marxista, sustentada de manera principal por James O’ Connor en su libro La Crisis Fiscal del Estado. La otra, de carácter neo-conservadora, fue expuesta por vez primera por Michel J. Crozier, Samuel P.Huntington y Joji Watanuki, en un informe presentado a la Comisión Trilateral en el año 1975, titulado The Crisis of Democracy.³

La Crisis Fiscal del Estado se refiere a la tendencia predominante en las finanzas públicas de los Estados Unidos y otros países capitalistas desarrollados en los años 60 y 70 de generar gastos del sector público muy por encima de sus ingresos fiscales. O’Connor examinó el impacto de las tasas impositivas y de la estructura fiscal en la regulación del sector privado de la economía, llegando a establecer una relación de clase en los criterios aplicados por el Estado capitalista en la reducción de impuestos a los pobres, a la clase media y a los ricos. Con respecto a los pobres, la reducción de impuestos se hacía por razones de bienestar social; con relación a la clase media, para incrementar su poder adquisitivo, y en cuanto a los ricos, para incentivar el ahorro y la inversión. Al tiempo que se enfocaba en una teoría de las contradicciones fiscales del Estado o crisis fiscal, O’Connor desarrolló una intensa relación de trabajo con dos destacados sociólogos alemanes que completaron su visión: Claus Offe y Jurgen Habermas, el primero dedicado al estudio de los problemas de legitimación política y el segundo concentrado en el análisis de las contradicciones administrativas del Estado capitalista.  En la visión final de O’Connor, el Estado, debido a la crisis fiscal que le afectaba,  no se encontraba en condiciones de continuar haciendo viable la economía por medio de los gastos estatales que hacían posible la rentabilidad de los negocios privados, generando, por vía de consecuencia, un grave descontento social. Por su lado, en el referido informe a la Comisión Trilateral se indicaba que a mediados de la década de los 70 prevalecía en los países desarrollados un pesimismo acerca del futuro de la democracia.  Desde el principio del texto, los autores, para enfatizar su punto de vista,  se formulaban las siguientes preguntas: “¿Representa la democracia política, tal como existe hoy, una forma viable de gobierno para los países industrializados de Europa, América del Norte y Asia? ¿Podrán estos países continuar funcionando durante los últimos 25 años del siglo XX bajo las formas de democracia política en las que se desarrollaron durante las primeras tres cuartas partes del siglo?”⁴.

El dilema

Apoyándose en una cita de Willy Brandt, antiguo canciller de Alemania Occidental, llegan  a pronosticar que a los países de Europa occidental sólo les quedan 20 o 30 años más de vida democrática, luego de los cuales sucumbirían en un mar proceloso rodeado de dictaduras. En tono apocalíptico indicaban: “Las demandas sobre el gobierno democrático crecen, mientras que la capacidad de los gobiernos democráticos se estanca.

Esto, según aparenta, es el dilema central de la gobernabilidad de la democracia que se ha manifestado en Europa, América del Norte y Japón en los años 70”⁵. El pesimismo acerca del futuro de la democracia corría paralelo con un pesimismo sobre el futuro de las condiciones económicas de esos países desarrollados. El declive económico, la crisis del Estado de Bienestar, la inflación y el desempleo provocaban un gran desaliento. De esa forma, los economistas desempolvaron el llamado ciclo de Kondratieff,  en virtud del cual el año 1971, al igual que el 1921, marcaría el inicio de un largo y sostenido eclipse económico del cual sólo se saldría al final del siglo, haciendo en ese momento posible, tal vez, la prosperidad económica requerida para el buen funcionamiento de la democracia. Los desafíos fundamentales a la democracia en los países desarrollados que a mediados de la década de los 70 los investigadores al servicio de la Comisión Trilateral identificaban con mayor claridad, se referían a los siguientes aspectos.⁶

  1. Una sobrecarga de demandas económicas y sociales que sobrepasaba la capacidad fiscal de los Estados nacionales.
  2. Una declinación en la autoridad de los gobiernos.
  3. Cambios en los valores sociales.
  4. Desarrollo de una cultura adversa de los intelectuales, opuestos a la corrupción, el materialismo y la ineficacia de la democracia. Luego de haber visto los argumentos previamente presentados, en los que se parte de la idea de una crisis de la democracia en los Estados Unidos, Europa y Japón, de una situación de ingobernabilidad e inviabilidad de la misma, cabe formularse la siguiente interrogante: ¿Cómo se incorporó en el debate sobre democracia en América Latina el concepto de gobernabilidad?

Gobernabilidad en América Latina

Mientras Samuel P. Huntington y sus colegas del informe preparado para la Comisión Trilateral pronosticaban la ingobernabilidad de las democracias de los países desarrollados, un fenómeno exactamente contrario empezaba a tener lugar: la  transición democrática en América Latina y otros lugares del mundo. Años después, el propio Huntington, en su libro La tercera ola, La democratización a finales del siglo XX,  tomaría nota de ese proceso que entonces se iniciaba y cuyos resultados pondrían en entredicho, afortunadamente, la esencia de sus planteamientos teóricos.⁷

Es más, en el prólogo que escribió en el año 2000 al texto de Susan J. Phar y Robert D. Putnam (Disaffected Democracies, What’s Troubling the Trilateral Countries?),⁸ admite su equivocación al reconocer que lejos de haberse convertido en inviables e ingobernables, las democracias modernas, sobre todo después del fin de la Guerra Fría, pasaron a ser más fuertes y robustas que en cualquier época anterior.

En América Latina, el proceso de transición de regímenes fuertes y de dictaduras militares hacia gobiernos civiles electos se inició en la República Dominicana en 1978, con el triunfo de Antonio Guzmán y el Partido Revolucionario Dominicano sobre el doctor Joaquín Balaguer. Al año siguiente, el triunfo en las urnas de Jaime Roldós trajo la democracia a Ecuador. En 1980, le tocó el turno a Perú. En 1982, a Bolivia, la cual había experimentado 180 golpes de Estado en 157 años de vida republicana; y en los años subsiguientes a Argentina, Brasil, Uruguay, Chile y Paraguay.

En todas partes, las dictaduras militares se desmoronaban y en su lugar surgían nuevos regímenes democráticos que llenaban de satisfacción y de nuevas esperanzas a los pueblos de la región. Pero el proceso de transición hacia la democracia en América Latina se produjo en un contexto de severa crisis económica y de cuestionamiento al papel tradicional del Estado en la aplicación de políticas de desarrollo. El debate sobre el papel del Estado en el impulso al desarrollo no se limitó a América Latina. Ya venía precedido, como hemos visto, de una intensa discusión en el mundo desarrollado acerca de su tamaño y su eficacia en la solución de los problemas más acuciantes de la ciudadanía.

Un cuestionamiento

En Europa, las tensiones generadas en los años 70  en torno a los programas de seguridad social, la calidad de los servicios de salud y educación, el sistema de transporte público, los proyectos habitacionales y el régimen de pensiones, representó un cuestionamiento a los cimientos del modelo socialdemócrata que se había erigido en esa región del mundo desde fines de la II Guerra Mundial.

Por su lado, en los Estados Unidos se estaba en proceso de desmantelamiento del New Deal, diseñado por el presidente Franklyn Delano Roosevelt como respuesta a la Gran Depresión surgida a partir del año 1929. En todas partes, las ideas liberales de participación activa del Estado en los procesos de desarrollo eran derribadas por concepciones conservadoras que llegaron a alcanzar su máxima representación en el plano político a través de los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en los Estados Unidos. La caída del Muro de Berlín y el desplome de la Unión Soviética y de las democracias populares de Europa del Este vinieron a representar la coronación del fracaso del modelo estatista de desarrollo y su reemplazo por mecanismos de mercado.

En América Latina, por igual, el paradigma del Estado nacional popular, del intervencionismo desarrollista y la industrialización vía sustitución de importaciones fue sometido a una labor de demolición y sustituido por un nuevo modelo de apertura y liberalización de mercados, sintetizado en el llamado Consenso de Washington. En base a la aplicación del nuevo modelo predominó un criterio estrictamente económico en la búsqueda de una solución a la crisis que afectaba al hemisferio. Había que aplicar políticas de shock, de ajuste estructural y de estabilización macroeconómica, para superar los males del déficit fiscal, la hiperinflación y la recesión. Así se hizo, y muchos de los problemas heredados del populismo desarrollista fueron superados, pero luego se descubrió que si bien la aplicación de esas medidas contribuía a la solución técnica de los problemas planteados, dejaba sin solución otros de tipo social y de carácter político institucional.

Fue así como se desarrolló un nuevo debate acerca de las limitaciones del Consenso de Washington, elaborado por el economista norteamericano John Williamson ⁹ que contenía la fórmula para el tránsito del viejo modelo de las políticas de desarrollo basadas en la intervención del Estado hacia el nuevo paradigma de la economía de mercado, pero que no contenía referencias explícitas a las dimensiones sociales y políticas del drama latinoamericano. Pero también fue de esa manera como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), empezaron a reaccionar e incorporar en sus proyectos y programas la noción de gobernabilidad democrática como un componente esencial de sus nuevos planes de desarrollo humano sostenible y de lucha contra la pobreza.¹º

En América Latina, la teoría original de la ingobernabilidad de las democracias de los países industriales desarrollados, se transformó en una teoría de la gobernabilidad de las nacientes y frágiles democracias de la región. La realidad histórica del continente así lo determinó. Las nuevas fuerzas económicas, sociales y políticas que emergían en contraposición a las dictaduras militares, tenían que arribar a acuerdos y consensos para generar la estabilidad política necesaria que permitiese consolidar el naciente proceso democrático.  La labor posterior de los organismos internacionales y del mundo académico, en cuanto a la incorporación del concepto de gobernabilidad democrática al debate de la nueva realidad latinoamericana, no hacía más que seguir las huellas trazadas por la propia historia. Ahora bien, en los estudios e informes de los organismos internacionales de los años 90 en adelante se observa el interés de vincular la noción de gobernabilidad democrática a la de desarrollo, e igualmente a la de buen gobierno. Se partió del criterio de que el crecimiento económico, aunque indispensable, no equivale a desarrollo; que la noción de desarrollo es mucho más amplia que una simple noción técnica de carácter económico. Para dejar atrás esa visión limitada del desarrollo, el PNUD, en un informe publicado en el 1990, introdujo un concepto innovador que habría de modificar las concepciones prevalecientes hasta entonces sobre el progreso de la humanidad. Se trató del concepto de desarrollo humano, el cual fue definido en los siguientes términos: “El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un nivel de vida decente” ¹¹. Para poder cumplir con las metas del nuevo paradigma del desarrollo humano, fue importante también que se comprendiese  la importancia de la dimensión política, y que a partir de esa comprensión, el fenómeno del desarrollo fuese interpretado como una relación de interdependencia entre los factores políticos e institucionales y los elementos económicos, sociales, culturales y tecnológicos de la sociedad. En el documento sobre Gobernabilidad y Desarrollo Humano Sostenible, elaborado por el PNUD, para ser difundido entre los miembros de su personal en las distintas oficinas regionales, se empieza por indicar que la gobernabilidad y el desarrollo humano son dos conceptos indivisibles.

Desarrollo humano

Más aún, se sostiene que el desarrollo humano no puede sostenerse si no hay buen gobierno; y el gobierno no puede calificarse de bueno si no sostiene el desarrollo humano. Para el PNUD, la gobernabilidad es “el ejercicio de la autoridad pública, económica y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos. La gobernabilidad abarca los complejos mecanismos, procesos e instituciones por conducto de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen funciones de mediación respecto de sus diferencias y ejercitan sus derechos y obligaciones jurídicas”.

“El concepto de gobernabilidad abarca el Estado, pero lo trasciende pues incluye también las entidades del sector privado y de la sociedad civil. Esas tres instancias son de importancia crítica para sostener el desarrollo humano. El Estado crea un ámbito político y jurídico propicio.

El sector privado genera empleos e ingresos; y la sociedad civil facilita la interacción política y social, movilizando grupos para su participación en las actividades económicas, sociales y políticas”¹². Para el PNUD, su rol en la promoción del desarrollo humano consiste en provocar un intercambio entre las tres instancias antes mencionadas, esto es, el Estado, el sector privado y la sociedad civil, a fin de crear las condiciones del buen gobierno.

Pero, ¿qué es el buen gobierno?  ¿Qué condiciones se requieren para hablar de que existe un buen gobierno al servicio del desarrollo humano sostenible? Para responder adecuadamente a esas interrogantes hay que volver a la noción de Estado, e indicar que su  fracaso como protagonista del modelo de desarrollo intervencionista y su reemplazo por mecanismos de mercado, no significa que ya  no tenga ningún papel que desempeñar. Por el contrario, hoy día se reconoce que no puede haber pleno desarrollo de una sociedad sin una participación activa y dinámica del Estado. Pero en lugar de un rol protagónico, lo que en la actualidad se espera del Estado es que juegue un papel de catalizador, socio e impulsor del desarrollo, junto al sector privado. Para alcanzarlo de manera eficaz, en un mundo globalizado, de profundos cambios tecnológicos, se requiere de un programa orientado hacia el fortalecimiento de las instituciones democráticas, que garantice la eficiencia de la gestión pública, el imperio de la ley, la rendición de cuentas, el control de la corrupción, la reforma de los parlamentos y la justicia, el acceso a la información y la libertad de los medios de comunicación la calidad de la regulaciones, la modernización de los partidos políticos y el fortalecimiento de la sociedad civil. En esencia, la interacción de la dimensión política, económica, social y cultural, permite que los conceptos de gobernabilidad democrática, desarrollo humano y buen gobierno adquieran un sentido concreto y se conviertan en la base para impulsar el progreso de las naciones en el  diseño y aplicación de las políticas públicas.

Leonel Fernández, ex-presidente constitucional de la República Dominicana (1996 ˆ 2000), es presidente del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) y presidente de la Fundación Global Democracia y Desarrollo. Es miembro de varios consejos e instituciones internacionales, como el Círculo de Montevideo; el Consejo de Jefes de Gobierno Libremente Elegidos; el Centro Carter; el Foreign Affairs en Español; el Diálogo Interamericano, y el Club de Madrid. Desde el año 2000 preside el Club de Ejecutivos de Estados Unidos y desde 2002 es presidente de la Asociación de las Naciones Unidas de la República Dominicana.

Bibliografía

Arbós, Xavier, y Giner, Salvador, La Gobernabilidad, Ciudadanía y Democracia en la Encrucijada Mundial, Siglo Veintiuno de España,S.A.,1993,Madrid

2)  Coppedge, Michael, Institutions and Democratic Governance in Latin America, ponencia presentada en la conferencia Rethinking Development Theories in Latin America,Institute of Latin American Studies,University of North Carolina,Chapel Hill,1993.

3) Crozier, J.Michel, Huntington, Samuel P., Watanuki, Joji,The Crisis of Democracy, Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press, 1975.

4)  Ibidem

5)  Ibidem

6) Ibidem

7)  Huntington, Samuel P., La Tercera Ola, La Democratización a Finales del Siglo XX, Ediciones Paidós,Barcelona,1994.

8)  Phar, Susan J., y Putnam,Robert D., Disaffected Democracias,What’s Troubling the Trilateral Countries?, Princeton University Press,New Jersey,2000.

9)  Williamson, John, Latin American Adjustmente, How Much Has Happened, Washington, Institute for International Economics,1990.

10)  Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación, Washington, D.C., 1997; Programa de Naciones para el Desarrollo, Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina y el Caribe, New York,1997.

11)  PNUD, Gobernabilidad y Desarrollo Humano Sostenible, New York, 1997.


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