Artículo de Revista Global 18

La integración del género en el proceso de reforma constitucional

El término género ha sido interpretado desde versiones muy diferentes y, como consecuencia, el contenido sustantivo que se le atribuye es también muy distinto. Por ellos, la autora usa como referencia las propuestas conceptuales y las herramientas políticas y jurídicas utilizadas en el marco de la ONU. Desde ese prisma universal, propone un balance de la situación en la República Dominicana, considerando el proceso de reforma constitucional.

La integración del género en el proceso de reforma constitucional

La República Dominicana ha sido un país pionero en muchos campos. En la isla se erigieron las primeras instituciones del continente, como la primera capitanía general, el primer tribunal, la primera universidad, el primer hospital, el primer virreinato… Y actualmente es uno de los pocos países en los que se lleva a cabo una reforma constitucional con una consulta popular que sirve de ejemplo a muchas sociedades occidentales.

Las mujeres dominicanas han mostrado siempre una participación activa en todos estos procesos. No puede obviarse el papel que jugaron en los movimientos del siglo XVI; ni tampoco en el proceso de redacción de la Carta Fundacional de las Naciones Unidas, aprobada en 1945.

Actualmente la República Dominicana es uno de los países con cuotas más elevadas para fomentar la participación de las mujeres en la vida política. En un margen de 10 años, las mujeres dominicanas han doblado su representación en el Congreso, pasando del 11% en 1997, al casi 20% en 2006.¹ Los resultados conseguidos son insuficientes, en la medida en que no reflejan la composición paritaria de la sociedad. Y, como consecuencia, son numerosos los debates sobre las herramientas y vías políticas y legales que promueven y garanticen la igualdad entre mujeres y hombres en todas las esferas de la actividad social.

Tratándose de un tema amplio, me referiré en primer lugar a las dificultades que se presentan en la utilización de los términos. En segundo lugar, hablaré sobre las propuestas que se han ofrecido desde las Naciones Unidas. Por último, propondré algunas alternativas a tener en cuenta en el proceso de reforma constitucional.

La terminología

Desde el punto de vista jurídico, podría decirse que los textos legales han incluido las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres y de no-discriminación por razón de sexo, en términos genéricos. ² La mayor parte de los textos constitucionales de los países occidentales recogen un artículo sobre la no-discriminación, que ha sido posteriormente desarrollado en ámbitos concretos.³

Sin embargo, la igualdad formal no ha garantizado matemáticamente la igualdad material. Esa disfunción ha motivado una reflexión sobre las estrategias políticas y jurídicas para asegurar la igualdad. En ese proceso, según cuál haya sido la versión del movimiento feminista, las estrategias han sido muy variadas. Y, en cualquier caso, han abierto la puerta a la denominada transversalidad de género,4 que ha ofrecido ventajas e inconvenientes.

La pluralidad de sociedades ha sido una riqueza y a veces una dificultad, porque cada país tiene una tradición histórica, cultural, política, religiosa y, en definitiva, sociológica, que ha condicionado la percepción de las funciones de mujeres y hombres en la vida pública, así como de las relaciones entre unas y otros.

Esto ha motivado la utilización de algunos términos a los que se ha dado una lectura e interpretación muy distinta según la zona geográfica, y según la tradición jurídica haya sido continental o anglosajona.

Por ello, entiendo importante proponer inicialmente algunas premisas.

La primera es que la igualdad entre mujeres y hombres es el objetivo a conseguir en todas las sociedades, lo que requiere instrumentos jurídicos el reconocimiento constitucional de la cláusula de igualdad y no-discriminación, así como políticas y programas públicos en diferentes ámbitos (educación, salud, participación política, procesos de toma de decisiones, participación en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, etc.).

La segunda es que la igualdad es un objetivo social, es decir, pretende corregir un claro problema social, que es no tener en cuenta a la mitad de la población. Ese correctivo reclama el trabajo conjunto de toda la sociedad –hombres y mujeres– y de todas las instituciones –públicas y privadas–, así como de la sociedad civil. Lo que significa que la falta de igualdad respecto a las mujeres no es problema exclusivo de las mujeres, que deba ser resuelto solamente por las mujeres, sino por toda la sociedad.

La tercera, consecuentemente, es que las decisiones que afectan a la conducta de toda la sociedad tienen siempre un impacto en mujeres y hombres, que no siempre es idéntico y que reclama tener en cuenta previamente esta afirmación. Por último, se ha argumentado históricamente que a las mujeres y a los hombres les corresponderían una serie de funciones que vienen atribuidas biológicamente. Sin embargo, la incorporación de las mujeres al mercado laboral y el reconocimiento del sufragio universal confirman que hay una diferencia biológica que no necesariamente implica asumir una serie de diferencias entre mujeres y hombres que han sido creadas y construidas culturalmente.

De modo que esa construcción cultural de las diferencias y de las relaciones entre mujeres y hombres es lo que se ha denominado género.5

Desde el punto de vista jurídico, se ha apostado por asegurar el objetivo –la igualdad y la no-discriminación– mientras que la estrategia –la perspectiva de género– se ha remitido a los programas y actuaciones políticos. 6

Las propuestas de la ONU

Se ha dicho que la Organización de Naciones Unidas (ONU) ha realizado un trabajo paralelo en el ámbito político y en el jurídico.7

En el primer caso, se ha desplegado una actividad ingente a través de la Comisión para el Adelanto de las Mujeres (CSW), y a través de las conferencias mundiales. Con las últimas se han logrado dos objetivos muy importantes. El primero, sensibilizar a la opinión pública mundial sobre la necesidad de la igualdad para mujeres y hombres. El segundo, la aceptación de compromisos políticos por parte de todos los Estados miembros de la organización.

En el ámbito jurídico, el hito más significativo ha sido la aprobación de la Convención sobre todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW), en 1979. El texto ha sido ratificado por la mayor parte de los Estados miembros de las Naciones Unidas y, junto a las medidas propuestas, incluye dos elementos conceptuales importantes: la definición de la discriminación contra las mujeres, en el artículo 1; y la propuesta de medidas especiales de carácter temporal, en el artículo 4.

A los efectos de nuestro análisis, voy a utilizar dos referencias. La primera es la interpretación de estos dos artículos, realizada en el Comité del Convenio CEDAW, que ha aprobado casi treinta recomendaciones generales, con sugerencias sobre la lectura de los términos jurídicos incluidos en el texto de 1979. La segunda es el texto sobre la integración de la perspectiva de género, editado en 2002 por la propia Organización de las Naciones Unidas, elaborado en el marco de la Red Inter (organismos del sistema ONUSIANO).

El Comité del CEDAW trata de desentrañar el significado de las “medidas especiales de carácter temporal”, que en unos casos se han identificado con las cuotas, en otros con medidas de acción positiva, en otros con programas de equidad, y en otros, combinando todas las figuras. La variedad interpretativa del artículo 4 es lo que motivó la preparación y aprobación de la recomendación citada.

Junto a una argumentación amplia sobre la igualdad formal y material, el comité recuerda que las leyes deben respetar los denominados hechos diferenciales, de manera que un trato idéntico no refleja automáticamente la igualdad entre mujeres y hombres.8 Por ejemplo, el tratamiento de la maternidad, que puede llevar a la aprobación de medidas específicas para que no sea un obstáculo para las mujeres, no supondría una discriminación, sino precisamente el reflejo jurídico de una realidad diferencial, que lejos de ser un problema, beneficia a toda la sociedad.

Por su parte, el texto de 2002, al que me he referido, subraya la idea de que la igualdad es el objetivo que se pretende conseguir, y para ello es necesaria la estrategia de la integración de la perspectiva de género. De modo que ésta es considerada como “una estrategia destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, así como las de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas y programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la desigualdad”.9

A todo ello hay que añadir la declaración sobre la utilización del término género, aprobada por consenso en Pekín, en 1995, al concluir la IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres.10

Precisamente las suspicacias e interpretaciones variadas que provocó el significado del término género hicieron que se propusiera la declaración de la Presidencia, aprobada universalmente. El texto citado afirma que el término género debe entenderse e interpretarse en su uso ordinario y generalmente aceptado, de manera que las lecturas propuestas por parte de algunos grupos específicos quedaron al margen.

Con ello se confirma que la estrategia de género se hace necesaria para asegurar la meta final que es la igualdad de mujeres y hombres en todos los sectores de actividad social.

Las alternativas

Cada reforma constitucional hay que situarla en un contexto sociológico, político e histórico concreto. Por ello, las posibles fórmulas de reforma no son universales y habrá que analizar el perfil de cada caso.

Sin embargo, sobre esta premisa pueden proponerse algunas alternativas conceptuales que faciliten el contenido del texto constitucional.

En el campo que nos ocupa, la igualdad entre mujeres y hombres no puede decirse que se trate de un capítulo o un apartado del texto, puesto que, si efectivamente la igualdad se propone como un objetivo, todas las medidas deben salvar esa finalidad. Esto sólo es posible subrayando la cláusula de igualdad y no-discriminación en la parte inicial del texto, además de reiterar su importancia y necesidad en el preámbulo del mismo.

Si la igualdad queda propuesta como valor superior del ordenamiento jurídico, o en su caso, como principio constitucional, todo el desarrollo posterior requiere esa referencia, facilitando así la aplicación en términos de igualdad de todos los derechos y deberes.

En segundo lugar, habría que establecer los términos de reconocimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Desde un punto de vista estrictamente jurídico, ¹¹ y teniendo en cuenta los textos aprobados en el seno de las organizaciones internacionales, los derechos humanos son universales. Esto significa que mujeres y hombres son titulares de los mismos derechos. Sin embargo, puede darse el caso de que haya diferencias en el ejercicio de los derechos. De manera que, por ejemplo, en el caso del derecho a la salud, mujeres y hombres plantean –como se ha dicho– hechos diferenciales que perfilan un ejercicio específico del derecho.

En tercer lugar, la falta de visibilidad y representación de las mujeres en la esfera pública invita a cuestionar posibles mecanismos de promoción de la participación de las mujeres en el ámbito público. Hay que tener en cuenta que los mecanismos serán necesariamente diferentes según el ámbito del que tratemos. No resulta igual de eficaz una misma medida para promover la participación de las mujeres en el mercado laboral, que su participación en los procesos de toma de decisiones de los órganos de gobierno de la judicatura.

Esta diferencia sectorial reclama medidas apropiadas en cada área, que no se agotan con el reconocimiento jurídico de la igualdad y la no-discriminación. Lo que lleva a aceptar medidas de acción política o programas políticos para promover esa participación en todas las áreas sin excepción.

La conclusión parece clara: el texto constitucional no es un código universal en el que puedan o deban integrarse todas las actuaciones legales. Parece más eficaz confirmar la cláusula genérica de igualdad y no-discriminación en el texto constitucional; y, a otro nivel, aprobar medidas legales o en su caso propuestas de políticas públicas para concretar y especificar la aplicación de la igualdad.

En tercer lugar, es necesario referirse a las medidas especiales de carácter temporal, que en muchos casos se han traducido en las cuotas. Jurídicamente parece más aceptable utilizar la terminología de la ONU en la medida en que es más amplia y abarca todas las esferas de la vida pública, no exclusivamente la vida política, donde tan frecuentemente se centra el debate sobre las cuotas.

Al margen de la denominación, lo cierto es que las cuotas tienen su origen en la jurisprudencia americana y, por tanto, en ordenamientos jurídicos de corte anglosajón en los que la ley la “hace” el juez o el tribunal. En este sentido, la cuota inicialmente se desmarca de la tradición napoleónica que acostumbra a legislar prácticamente toda la conducta, tras la influencia en el área geográfica del movimiento codificador, especialmente durante el Siglo XVIII.

El punto de partida, por tanto, es específico. Sin embargo, si al proceso formal de la naturaleza jurídica de las cuotas se añade el interrogante sobre el contenido sustantivo de la figura, las incertidumbres aumentan.

Tradicionalmente las cuotas para las mujeres se han utilizado en la arena política, que no es el único ámbito en el que están infrarrepresentadas. Lo que confirmaría la idea de que cada área requiere de medidas adecuadas a las necesidades de la igualdad entre mujeres y hombres, convirtiéndose en una meta difícil de incluir en el texto constitucional.

Pero junto a ello no puede omitirse la posición respecto a la eficacia de las cuotas. No parece que haya soluciones de carácter universal, puesto que las cuotas han dado resultado en algunos países, pero no en todos en los que se han aplicado; las cuotas han sido una herramienta de promoción de las mujeres, y en otros casos han servido para fomentar un rechazo total a su utilización.

Al margen de la eficacia, puede constatarse que no siempre la igualdad matemática 50/50 significa de modo automático la consecución de la igualdad entre mujeres y hombres.

En el caso francés, la reciente reforma constitucional para introducir el sistema de cuotas en los procesos electorales parecía más que necesaria, considerando que se trata de uno de los países con mayor tradición histórica de movimientos de mujeres, que tenía una de las tasas más bajas de Europa en representación política del sexo femenino.

En el caso español, sin embargo, la situación ha sido diferente. Se ha planteado un problema cuando en Canarias ha habido una lista electoral compuesta exclusivamente por mujeres, que ha sido impugnada porque no respeta el principio establecido en la Ley de Igualdad. Sin embargo, no aceptar la lista y obligar a incluir una proporción de hombres en la lista supondría negar a las mujeres que ya están en la lista el ejercicio de un derecho fundamental que es el de presentarse a las elecciones y ser elegidas.

Hay ámbitos en los que la falta de representación de mujeres es alarmante y, por tanto, las medidas de “choque” son necesarias. Pero no puede decirse lo mismo de sectores feminizados en los que recurrir a un criterio de paridad automática podría ser una forma de seguir discriminando a las mujeres.

Por último, hay un factor determinante que es la situación de hecho. El reconocimiento de algunos derechos no implica necesariamente su ejercicio. Ciertamente las normas jurídicas garantizan la protección de esos derechos reconocidos. Pero en muchas ocasiones, si esos derechos no van de la mano de unas políticas públicas adecuadas, y de una voluntad política que se traduzca en la aprobación de recursos financieros y humanos, quedan en el reconocimiento formal vacíos de contenido.

Con esta afirmación quisiera constatar que el hecho de que un texto constitucional especifique medidas para asegurar la igualdad entre mujeres y hombres no genera inmediatamente voluntad política de hacerlo efectivo. El reconocimiento jurídico es el primer paso, en la medid en que dicho reconocimiento implica la titularidad del derecho y avala a la sociedad y a la ciudadanía para reclamar la protección institucional de ese derecho. Pero hace falta un segundo paso, que es la adopción de decisiones políticas que faciliten el ejercicio del derecho reconocido.

A ello habría que sumar el debate sobre si la igualdad es un derecho o es un principio. Si se acepta que es un derecho, se haría necesario especificar los campos en los que se aplica; mientras que si se reconoce como un principio constitucional, todo el texto normativo la tendría como fundamento y como referencia en la aplicación e interpretación.

Seguramente el actual proceso dominicano es más que adecuado para revisar cuáles son las mejores herramientas para la promoción y garantía de la igualdad entre mujeres y hombres. En ese sentido, entiendo que el debate no es solamente el incluir o no en el texto constitucional una serie de medidas, sino más bien, la cuestión se amplía para analizar cuáles son los mejores modos de facilitar una vida más justa y mejor para todas las mujeres, y consecuentemente, en cuanto las mujeres, es decir, la mitad de la población, mejore, toda la sociedad mejora.

Por ello me parece importante reiterar que las desigualdades entre mujeres y hombres constituyen un problema social que reclama acciones y responsabilidades de toda la sociedad, y no exclusivamente de las mujeres. Seguramente esta aproximación abre la puerta a una versión de la igualdad más acorde con las necesidades de las sociedades del siglo XXI.

Paloma Durán y Lalaguna es profesora en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido directora del Departamento de Relaciones Internacionales del Instituto de la Mujer, en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; miembro del Comité de Igualdad de la Unión Europea; panelista en la CSW, en las Naciones Unidas; una de las seis expertas del Consejo de Europa para la redacción del Informe sobre las acciones positivas a favor de las mujeres; consejera de Asuntos Sociales en la Representación Permanente de España ante las Naciones Unidas, y experta en los diálogos sobre derechos humanos Unión Europea-China. Cuenta con numerosas publicaciones sobre género y sobre derechos humanos.

Notas

1 Concretamente en 2006, las mujeres alcanzaron una representación del 19,7% en el Congreso, lo que supone una cifra muy escasa, si se tiene en cuenta la cuota vigente en la Ley Electoral, que establece el 33%.

2 Sobre este tema, puede verse el libro de Asunción Ventura, Las mujeres y la Constitución española de 1978, editado por el Instituto de la Mujer, Madrid, 1999.

3 Sobre la lectura jurisprudencial de la igualdad, léase F. J. Pujol Moreno y M.F. de Lorenzo Serrano, La mujer en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Arias Montano, Madrid, 1994.

4 La transversalidad de género es la traducción castellana del termino original inglés gender mainstreaming, que tan difícilmente puede utilizarse en todas las lenguas.

5 Probablemente esta afirmación sea excesivamente genérica. Por ello, para centrar el tema en el ámbito jurídico, me remito a la monografía de Paloma Durán, Sobre el género y su tratamiento en las Organizaciones Internacionales, Eiunsa, Madrid, 2007.

6 Es ilustrativo el informe del Consejo de Europa sobre el particular, editado en castellano por el Instituto de la Mujer, con el titulo Mainstreaming de género (Marco conceptual, metodología y presentación de buenas prácticas), Instituto de la Mujer, Madrid, 1999.

7 Sobre este tema puede verse el trabajo de Paloma Durán, Naciones Unidas y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, editado por el instraw, Santo Domingo, 2005.

8 La recomendación general núm. 25 afirma en su núm. textualmente: “No es suficiente garantizar a la mujer un trato idéntico al del hombre. También deben tenerse en cuenta las diferencias biológicas que hay entre la mujer y el hombre y las diferencias que la sociedad y la cultura han creado”.

9 La incorporación de la perspectiva de género (Una visión general), Naciones Unidas, Departamento de Información Pública, Nueva York, 2002, p.2.

10 El texto de la declaración fue incluido en el informe final de la conferencia. Puede encontrarse en la edición preparada por el Instituto de la Mujer, con el título Las conferencias mundiales de Naciones Unidas sobre las mujeres, Madrid, 1999. El volumen incluye los textos aprobados en las cuatro conferencias mundiales celebradas entre 1975 y 1995.

11 Sobre las implicaciones de la igualdad en los sectores jurídicos, puede verse el libro de Paloma Durán, Mujeres y Derecho, Ayuntamiento de Valencia, Valencia, 1999.