Artículo de Revista Global 18

La modernización del Estado hoy: democratizando instituciones

Una democracia de calidad es la consecuencia de clarificar cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático y de desarrollar los componentes institucionales necesarios para que dichos principios no sean traicionados en su funcionamiento real, a través de un estado que se preocupe por la justicia, por la gente , y que rinda cuentas.

La modernización del Estado hoy: democratizando instituciones

Según Dahl, la democracia parte de un principio: el de que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados según la Constitución como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación. Dicho principio se descompone, a su vez, en cuatro, siguiendo al propio Dahl (1992): 1. El principio de igualdad intrínseca, que implica que hay que aceptar que cada persona tiene derecho a definir su propia idea de lo que es el bien y la vida buena, y a adquirir un sentido de la justicia. 2. El principio de la consideración equitativa de los intereses, que implica que para considerar de forma imparcial los intereses de cada persona en un proceso de toma de decisiones colectivas todos deben ser tratados equitativamente y deben ser divulgados los intereses de quienes están involucrados en dicha toma de decisiones. 3. La presunción de la autonomía personal, que implica reconocer a las personas la capacidad de revisar sus propios fines, y de ahí la capacidad de decidir sobre los principios morales a través de la reflexión; por ello, nadie está mejor capacitado que uno mismo para saber si las políticas promueven sus intereses. 4. El principio categórico de la igualdad, que consiste en que todas y todos los ciudadanos están calificados para autogobernarse. Esto implica, en términos institucionales, derecho de sufragio, igualdad de oportunidades de los candidatos, neutralidad del gobierno en la organización del proceso electoral, etc.

Y, de ahí, surgen unos criterios que marcan el camino a una democracia de calidad, que son:

  1. La participación efectiva.
  2. La igualdad real de voto.
  3. Alcanzar una comprensión ilustrada de las políticas existentes y de las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.
  4. Ejercitar el control final sobre la agenda del sistema y del gobierno.
  5. La inclusión de los adultos o la plena concesión de sus derechos de ciudadanía, con la consiguiente profundización democrática (1999, pp. 47-48).

De esta última consideración se sigue, como consecuencia, que la democracia tiene un largo camino por recorrer para poder alcanzar los ideales que están ínsitos en su proyecto. Los ciudadanos que tenemos la fortuna de vivir en democracias disponemos, por ello, de un proyecto ilusionante: construir una democracia coherente con sus principios. En resumen, la idea de una democracia de calidad no deja de ser sino la consecuencia de clarificar cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático, y de tratar de desarrollar qué componentes institucionales, normativos y culturales son necesarios para que dichos principios no sean traicionados en el funcionamiento real de las democracias existentes.

La pregunta, ahora, es qué implican estos criterios normativos para el Estado hoy en día. Pasemos a intentar responder a esta pregunta.

Cinco áreas

Los ideales de justicia implican en cuanto a construcción del Estado cinco áreas en las que debe plasmarse la justicia distributiva (Merkel, 2003, pp. 18-19), y que son por orden de prioridad:

  1. La prevención de la pobreza, pues generalmente la pobreza impide el desarrollo de la dignidad, la integridad y la autonomía individuales. No es posible tener una ciudadanía implicada políticamente cuando se encuentra sometida a circunstancias de mera supervivencia. La dominación arbitraria se ceba con los pobres. La mejor prevención se realiza con formación y empleo.
  2. La educación y la formación, pues, influyen en las oportunidades de los individuos y en su capacidad comunicativa. Pero también, en una sociedad del conocimiento la formación de la sociedad se convierte en el elemento competitivo básico en la actual economía globalizada.
  3. La inclusión en el mercado laboral, pues es aquí donde los ciudadanos obtienen normalmente sus ingresos y su prestigio. El estar sometido al desempleo de larga duración produce exclusión social, sufrimiento psicológico, pérdida de capacidades y motivación, pérdida de relaciones humanas y cohesión familiar, pérdida de valores sociales y responsabilidad.
  4. Los niveles mínimos de seguridad social, pues aquí se organiza la seguridad y las ayudas sociales y es donde se proyecta la redistribución. No obstante, deben garantizarse medidas contra el free-riding y la trampa de la pobreza.
  5. La distribución de la riqueza y de los ingresos, pues es aquí donde los resultados injustos de la economía deben ser corregidos. Esta redistribución no debe impedir la productividad ni la meritocracia, sí las distancias excesivas entre los que más tienen y los que menos.

En términos empíricos, los Estados que mejor han hecho frente a estos retos sociales, manteniendo al mismo tiempo una competencia y competitividad económica de primer orden mundial, son los Estados de bienestar universalistas escandinavos: Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega. De entre los países desarrollados son los que tienen las tasas de pobreza menores, los que tienen un gasto per cápita en educación más alto, una tasa de actividad sobre todo la femenina más elevada con, al mismo tiempo, un menor desempleo que el resto, un mayor gasto público social, y la distribución de ingresos –medida con el coeficiente Gini– más justa del mundo. Ciertamente, en un ranking de justicia social superan al resto de los Estados del mundo. Pero manteniendo unas economías altamente competitivas y en crecimiento.

No obstante, de un análisis estricto de los aprendizajes de la socialdemocracia en Europa deberíamos incorporar algunas enseñanzas más de cara a guiar la acción del Estado. Estas enseñanzas son las siguientes:

  1. Hay que hacer frente a nuevos problemas: la familia, la criminalidad, la decadencia de la comunidad. “Duros con el crimen y tenaces frente a sus causas” (Blair).
  2. Sí a la igualdad de oportunidades, no a la igualdad de resultados; la responsabilidad personal es necesaria. Y no ahogar el espíritu emprendedor.
  3. Sí a la movilización ciudadana y comunitaria, pero con respeto del sistema representativo.
  4. La función esencial de los mercados debe completarse y mejorarse –de ahí el papel del Estado– pero no obstaculizarse con la acción pública. Disciplina fiscal, favorecer la competitividad y la creación de empleo son claves. El Estado debe guiar, no implicarse demasiado con el remo. Mejorar la calidad de los servicios públicos es esencial, no basta con producirlos, hay que saber gestionarlos.

Democratizar y rendir cuentas

La calidad de la democracia exige no sólo una administración que sea eficaz en la consecución de objetivos, sino también una administración que actúe de forma coherente con los principios de transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, participación y honestidad. Los daños que una administración deshonesta, opaca o irresponsable causa a la democracia son enormes. Para empezar, deslegitima la acción pública, incentiva la desafección política y la apatía cívica, favorece la ineficacia a medio y largo plazo, impide el desarrollo económico, genera inequidad, destruye la confianza y promociona un capital social negativo un capital que crea redes exclusivistas que patrimonializan la acción de gobierno. De ahí que consideremos que la democratización de la administración no es sólo un acto éticamente irreprochable desde una visión deontológica, sino que también lo es desde un enfoque utilitarista.

Se tome la opción que se tome, es evidente, en cualquier caso, que la utilidad de afrontar la situación es innegable si consideramos lo siguiente:

  1. Su conexión con los modelos de democracia y los debates de ideas alrededor de los mismos, sobre todo la idea de que una democracia de calidad exige transparencia.
  2. Los efectos de aislamiento que tiene la ausencia de medidas de democratización, considerando las tendencias al isomorfismo institucional, dada la tendencia generalizada en las democracias avanzadas a promover políticas y proyectos de democratización de las burocracias. El peligro de la diferencia en este caso es que mostraría al país que no optara por la democratización como un país retrasado institucionalmente.
  3. Los aspectos de marketing institucional asociados a la democratización y los nefastos efectos de imagen pública asociados hoy en día a la opacidad y el autoritarismo. La rendición de cuentas vende, la transparencia legitima.
  4. Los problemas de legitimación de las administraciones centrales en un mundo donde se alienta y defiende la cercanía. Las encuestas de opinión muestran una y otra vez que las administraciones centrales son percibidas como administraciones opacas y lejanas, para hacerlas más cercanas necesitamos democratizarlas.
  5. Los costes de eficacia del autoritarismo burocrático, pues esta forma de organización impide incorporar a los actores internos y externos afectados por las decisiones, con lo que la implantación de normas, decisiones o proyectos se dificultan, dada la tendencia a considerar ajenas e, incluso, rechazables aquellas decisiones que afectan personalmente y en las que no se participa.
  6. Los costes de eficiencia ocasionados por el déficit de accountability y transparencia, pues la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas favorece el coste injustificado y la despreocupación por mejorar los beneficios. En suma, el debate sobre la democratización de la administración es hoy en día uno de los debates clave de la gobernabilidad democrática. En la actualidad, tras tanta investigación sobre captura de políticas, círculos de hierro, abuso de poder, déficit de control ex ante y ex post de los gobernantes y manipulación partidista, es incompatible una defensa de la burocracia autoritaria y un apoyo de posiciones comprometidas con la calidad de la democracia.

Finalmente, en torno al profuso y confuso tema de la democratización de la administración se pueden seleccionar tres grandes vetas de análisis:

  1. Grado de transparencia y apertura.
  2. Grado de rendición de cuentas y responsabilidad.
  3. Grado de participación admitida.

El punto primero nos enfrenta al grado en que las decisiones se comunican, al grado en que la ciudadanía puede acceder a la información pública que le interese para ejercer sus derechos y libertades, al grado en que el poder estatal asume su obligación, salvo casos excepcionales, de gobernar “en una pecera” y dejar que se conozca el qué y el porqué de sus actuaciones. Obviamente, en una democracia siempre hay un grado de transparencia mínimo, pero la realidad demuestra que en una democracia cualquiera también existen amplias posibilidades de ocultar las razones verdaderas tras decisiones aparentemente benéficas para la ciudadanía, o de ocultar información imprescindible para que la ciudadanía construya opciones y opiniones con pleno conocimiento de causa. Por usar una metáfora, en democracia siempre existe una pecera para el poder político –no para el poder económico–, pero la pecera puede ser opaca o tener el agua tan sucia que no se vean los peces.

El punto segundo hace referencia al grado en que el poder estatal dispone de una infraestructura institucional y axiológica que le fuerce a informar sistemáticamente a la ciudadanía, directamente o a través de sus representantes, del grado de cumplimiento de sus compromisos y objetivos de actuación. Mejor aún, que le obligue a demostrar el impacto positivo o negativo de sus actuaciones. No se trata aquí, como en el primer punto arriba citado, de si aporta información de lo que hace, sino de si mide, analiza, evalúa lo que hace, para luego poder aportar información de los resultados de lo que hace. Un gobierno puede ser transparente pero no evaluar sus actuaciones, puede ser abierto, pero no trabajar estratégicamente. En esta segunda veta de análisis habrá que ver si la administración ha creado un marco institucional de rendición de cuentas y si lo asume.

Finalmente, el tercer punto es el más complejo y difícil de evaluar para una administración central. La participación directa en la toma de decisiones es tanto más sencilla cuanto menos ciudadano tengan que participar; la participación es más viva cuanta más cercanía exista entre el gobierno y la ciudadanía, y cuanto más visibles y comprensibles sean los problemas a debatir y sobre los que decidir. Los problemas de la administración central son extremamente complejos y muchas veces no visibles, o no perceptibles por los afectados. No obstante, existen vías de apertura democrática que conviene analizar y contrastar con las prácticas del gobierno central. Apertura democrática que se puede manifestar en el análisis de problemas, en la toma de decisiones, en la implantación y gestión de las decisiones y en la evaluación de los resultados.

Lecciones aprendidas

De los estudios de la OCDE sobre reformas administrativas (2005) hemos aprendido que nadie puede modernizar su Estado si antes no se ha hecho las preguntas adecuadas. Éstas son:

  1. Qué queremos modernizar, lo que implica:
    • Diagnóstico previo claro. No se pueden iniciar las reformas y los cambios institucionales sin realizar previamente un diagnóstico de lo que funciona y de lo que no funciona. Sin conocer cuáles son las razones que explican bloqueos institucionales y de cuáles deberían ser las prioridades para afrontarlos.
    • Clarificar las necesidades del país. La modernización debe partir de una reflexión rigurosa de las necesidades del país en cuanto a competencias institucionales requeridas para hacer frente a los grandes retos del entorno presente y para integrar positivamente las grandes fuerzas que arrastran las inercias históricas. No son lo mismo los retos del entorno que las fuerzas estructurales. A los retos del entorno se les pueden oponer soluciones concretas y específicas vinculadas al análisis de sus componentes coyunturales. A las fuerzas y dinámicas históricas no se les pueden oponer respuestas contingentes, sino que es necesario entender sus profundidades, penetrar sus telúricas fuerzas y trabajar a largo plazo sobre la reubicación de sus direcciones.
    • Ver el déficit de capacidades administrativas. Al final, los movimientos de modernización institucional deben dar respuesta al reto de construir capacidades gubernamentales, sociales y cívicas que permitan responder a los retos coyunturales y a las fuerzas y dependencias históricas. Capacidades que conllevan conocimientos, habilidades y actitudes suficientemente acreditadas como para ser una garantía de éxito o, al menos, de eficacia frente al peso inercial de las dependencias y deterioros históricos.
  1. También, cómo vamos a modernizar:
  • Comprender la naturaleza de los problemas. Los problemas de modernización institucional son políticos, no técnicos. Son problemas que tienen que ver con cómo estructurar la acción de gobierno y cómo hacerla más coherente con las expectativas y problemas ciudadanos.
  • Diseñar soluciones aplicables al contexto. No es posible avanzar en procesos modernizadores cuando las soluciones se fundan en un isomorfismo institucional incoherente con las realidades históricas y sociales del país correspondiente.
  • Movilizar recursos, generar incentivos, perseverar. Al final, por muy bien pensados que estén los procesos de modernización siempre será precisa la implantación de dichos proyectos. Y para implantar es preciso garantizar el flujo continuo y suficiente de recursos y autoridad que permita realizar los objetivos planteados. Ello exige también construir un sistema de incentivos que arrastre a los actores fundamentales del sistema a cooperar y colaborar en la ejecución y realización de los diseños. Y, finalmente, hay que ser consciente de que los cambios tardan, de ahí la importancia de la perseverancia en la búsqueda de soluciones frente a los bloqueos y puntos de veto de la ejecución y de la exigencia de continuidades en la gestión del cambio institucional.
  • Para ello hay que poner la reforma en la agenda política. La experiencia histórica nos demuestra que el cambio debe ser incorporado no sólo a la agenda tecnocrática, a la agenda de los responsables técnicos del sistema, sino que hay que llevarla a la agenda gubernamental y que debe ser asumida e incorporada a la estrategia gubernamental y, si es posible, a las prioridades del primer mandatario del país correspondiente.
  • Generar condiciones para las pequeñas soluciones, aquellas que motivan. Los procesos de modernización son arriesgados y largos en su gestación y desarrollo, de ahí que, para mantener la ilusión en el sistema, sea preciso aportar pequeñas soluciones, mejoras progresivas que mantengan el proceso en marcha.
  • Siempre desde la perspectiva del ciudadano. Al final, es preciso no olvidar que estos procesos tratan de aportar valor, de añadir valor a la acción pública. Y el valor está en las expectativas y demandas ciudadanas, no en las ideas de los funcionarios o actores gubernamentales. El valor se comprueba frente a las expectativas ciudadanas de equidad y justicia, de eficacia y eficiencia en la acción pública (Moore, 1998). Cuando las acciones públicas cubren esas expectativas podemos hablar de añadir valor, en suma, de éxito institucional.
  1. Y para qué vamos a modernizar:
  • Hay un derecho y un deber cívico a la buena administración. En cualquier lugar del mundo, aunque no esté expresamente reconocido, la ciudadanía tiene derecho a una buena administración, a una acción de gobierno que promueva y respete el interés general y que aporte transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas.
  • Modernizamos para la gobernabilidad democrática. La modernización de las instituciones, la construcción de capacidad institucional tiene un objetivo último y esencial, una mejora en la capacidad de los gobiernos democráticos para definir problemas, buscar soluciones y poder implantarlas respetando el sistema legal y la capacidad de adaptación frente a los cambios no previstos.
  • Para consolidar institucionalidad formal e informal fundada en equilibrios justos y eficaces. Las instituciones son reglas de juego que los grupos humanos incorporan a sus prácticas cotidianas; cuando lo hacen de forma adecuada, dichas instituciones deben considerar la justicia en su configuración, es decir, unas prácticas deliberativas que permitan a todos los afectados participar en igualdad de condiciones en su construcción y en su desarrollo. O al menos, una consideración de las posiciones, intereses y razones de todos los afectados, sometidas a la prudencia del equipo promotor o redactor.

Concluyendo

Las sucesivas oleadas históricas, con sus éxitos y fracasos, nos han ido enseñando que el futuro de la humanidad depende de la calidad del Estado y de la calidad de la ciudadanía. Ello implica aprender de los griegos que en toda democracia el “gobierno de los muchos”, como nos recuerda la Oración Fúnebre de Pericles, jamás puede ser obviada. Pero para ello es preciso recuperar la idea de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley (Isonomía) y la igualdad de todos los ciudadanos en su derecho a participar y hablar en la asamblea del gobierno (Isogoría). Una ciudadanía apática y amorfa no puede generar un buen gobierno. Recuperar la implicación cívica de los griegos es hoy en día imposible, pero sí hay que luchar por construir una ciudadanía reactiva, una ciudadanía que se rebele frente a las injusticias y frente a los fracasos gubernamentales, una ciudadanía, en suma, que esté atenta al normal desarrollo de la democracia y que sepa reaccionar cuando las señales de alarma comiencen a sonar (Del Águila, 2007). Ahora bien, los excesos de la democracia, los excesos de las mayorías, sus abusos sobre las minorías y su desprecio al sufrimiento de cada individuo nos deben hacer valorar más que nunca la grandeza de las tradiciones liberales. No podemos olvidar la importancia esencial del Estado de derecho, con todos sus mecanismos para dividir el poder, con sus pesos y contrapesos, con la obligación para el Estado de respetar y defender la ley, con la sagrada protección de los derechos y libertades individuales.

Ahora bien, todo ello funciona adecuadamente cuando la sociedad ha alcanzado unos índices de igualdad que impiden la dominación arbitraria de los más poderosos sobre la mayoría de débiles (Pettit, 1999). Sin solidaridad, las sociedades devienen espacios donde campea la desconfianza y se abandonan los sentimientos morales. En suma, hemos de construir Estados y sociedades donde la democracia se combine con el Estado de derecho y la justicia social, todo ello sin olvidar la necesaria preocupación por el buen funcionamiento de la economía y la búsqueda de la seguridad interna y externa, objetiva y subjetiva, aquella seguridad que nos permite, precisamente, razonar (Gore, 2007).

Manuel Villoria Mendieta es catedrático de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, y director del máster en Alta Dirección Pública de Funglode/Ortega y Gasset. Ha desempeñado los puestos de subdirector general de Personal en la Dirección General de Tráfico y de secretario general técnico de Educación y Cultura en la Comunidad Autónoma de Madrid. Su área de investigación principal es la modernización del sector público, la gestión de recursos humanos, la ética pública y los instrumentos de lucha contra la corrupción.

Bibliografía

Dahl. R. (1992) La democracia y sus críticos. Paidós, Barcelona.

— (1999) La democracia. Una guía para los ciudadanos. Taurus, Madrid.

Del Aguila, R. (2007) “Civismo”, en Zapata-Barrero, R. (ed.) Conceptos políticos. Síntesis, Madrid.

Gore, A. (2007) The Assault on Reason. The Penguin Press, New York.

Merkel, W. “La justicia social y los cuatro mundos del capitalismo de bienestar”. Revista Española de Ciencia Política núm. 8, abril de 2003: 9-46.

Moore, M.H. (1998) Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Paidós, Barcelona.

OECD. (2005) Modernising Government. The Way Forward. OECD, París.

Pettit, Ph. (1997) Republicanismo. Paidós, Barcelona.