Artículo de Revista Global 61

Los Acuerdos de Partenariado Económico, un negocio de ilusos para países en vías de desarrollo

Se describe y analiza los acuerdos de partenariado económico relativos al comercio que existen entre los acp y la Unión Europa. Frente a la apertura de nuevos mercados y la llegada de nuevos inversionistas, ¿qué posibilidades les quedan a los países en vía de desarrollo para competir en el comercio internacional? ¿Tiene interés la ue en sacudir de manera demasiado enérgica a sus socios, sabiendo además que el riesgo no es tan importante respecto al acceso a los mercados, donde las empresas europeas ya están presentes? A continuación se proponen respuestas a estas preguntas.

Los Acuerdos de Partenariado Económico, un negocio de ilusos para países en vías de desarrollo

Oficialmente, existen dos razones que empujaron a la Unión Europea (ue) a concluir la relación especial que mantenía con las antiguas colonias de África, del Caribe y del Pacífico, que conforman los acp. La primera razón consistía en satisfacer los requisitos de igualdad de trato de los socios comerciales establecidos por la Organización Mundial del Comercio (omc). La segunda era la voluntad de promover el desarrollo de los países acp a través del comercio y no de la ayuda directa o indirecta. En el marco de la omc, los productores de banano de América Central y América del Sur entablaron varias demandas contra la ue, específicamente las multinacionales de los Estados Unidos implantadas en esos países. La ue reprobó el trato privilegiado dado a los países acp, cuyos productos podían entrar en Europa sin pagar derechos aduanales. Con el acuerdo del 19 de diciembre del 2009 entre la ue y los países exportadores de América, «la guerra del banano» llegó a su fin.  Dicho acuerdo entró en vigor el 31 de mayo del 2010 y previó disminuciones sensibles de los derechos de aduana.[i] Además, al principio del 2012, la ue concluyó acuerdos bilaterales con Colombia, Perú, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panamá, los cuales establecen una disminución de los derechos de aduana para el banano.[ii] Se acordaron unas compensaciones a los países acp productores de banano para hacer frente a la competencia de otros países de mano de obra barata.

Sin embargo, la UE tiene previsto reemplazar los acuerdos comerciales no recíprocos y ventajosos para los ACP -los de la Convención de Lomé- por Acuerdos de Partenariado Económico (ape, por sus siglas en francés) basados en la reciprocidad. El marco a utilizar sería el Acuerdo de Cotonou del 2000, que relativo al comercio, la cooperación política y la cooperación para el desarrollo. La intención es facilitar la integración económica y política de los países acp dentro de un mercado mundial liberalizado en el plazo de unos veinte años. La ue ha decidido negociar una serie de acuerdos de librecomercio adaptados a seis reagrupamientos de Estados (África del Oeste, África del Este y África Austral, África Central, Comunidad de Desarrollo de África Austral, Caribe y Pacífico). Los ape se pueden definir como acuerdos de librecomercio exhaustivos. Sus funciones implican no solamente la liberalización del comercio de mercancías, sino también de servicios, de inversiones y de mercados públicos, así como del fortalecimiento de derechos de propiedad intelectual, de reglas de competencia, etcétera.

Las negociaciones de los ape comenzaron en septiembre del 2002 y debían terminar el 31 de diciembre del 2007. Al insistir la ue sobre la «compatibilidad con las reglas de la omc» como marco para las negociaciones, se aceptó una anulación  de la omc para mantener las relaciones comerciales preferenciales de la ue con los países acp.

La fecha tope de 31 de diciembre del 2007 para la firma de los ape dio lugar a un pequeño psicodrama. En ese entonces, solo la región del Caribe había logrado efectuar discusiones sobre un ape exhaustivo antes de dicha fecha.[iii] Un cierto número de Estados, como Papúa Nueva Guinea, las Islas Fiyi, Ghana y Costa de Marfil habían rubricado ape interinos referentes solo a las mercancías, a fin de permitir la continuación de sus exportaciones. Otros, como Senegal, se negaron a firmar hasta que sus puntos de vista fuesen tomados en cuenta.

Desde entonces, las negociaciones han proseguido, sin que la amenaza de la ue de no aceptar los productos acp bajo las mismas condiciones haya sido ejecutada; los ape interinos que parecían contener demasiadas condiciones problemáticas han sido revisados. Actualmente, las negociaciones no han llegado a un nuevo acuerdo. Sin embargo, a fin de presionar a sus socios, la ue ha impuesto un nuevo vencimiento: los países acp que hayan rubricado o firmado ape interinos pero no los hayan ratificado ni hayan comenzado a aplicarlos antes del 1.o de octubre del 2014 perderán su acceso preferencial al mercado de la ue.

Para los gobiernos de los países acp, el dilema es el siguiente: lograr las contadas posibilidades de acceso a los mercados ofrecidas por los ape, pero con el riesgo de perder sustanciales ingresos aduanales y de ver sus economías desestabilizadas por la afluencia de productos importados de la Unión Europea, teniendo como consecuencia una reducción de su autonomía política. [iv] En la medida en que los ingresos aduanales constituyen una parte considerable de los presupuestos nacionales, habrá, en efecto, serios riesgos al reducirlos. La sociedad civil, los sindicatos y los medios empresariales de los países acp han comprendido estas implicaciones y han organizado campañas enérgicas para impedir la firma de los ape.

Por este hecho, las situaciones son muy diversas entre los países acp: algunos han firmado un acuerdo completo que tarda en aplicarse en el terreno (Caribe); otros pertenecen a regiones que han rubricado, pero no firmado, acuerdos interinos (África Austral, Central y del Oeste, la «región» Pacífico); otros, en fin, no se han comprometido en nada. Solamente África del Este ha firmado un acuerdo interino que se aplica efectivamente en el terreno.[v]

Para la ue, la voluntad de alcanzar acuerdos con zonas que representan solo el 3% de su comercio exterior correspondería a una más general expresada en los documentos estratégicos de la Unión llamados Europa Global (2006)[vi] y Estrategia UE 2020 (2010).[vii] La ue desea la supresión de todas las barreras tarifarias y no tarifarias a los bienes y servicios de sus empresas, una mayor seguridad de acceso de estas a la energía y a las materias primas, una apertura de los servicios y de los mercados públicos, la liberalización de los mercados financieros, facilitar las condiciones de inversión de los actores privados e incrementar la protección de los inversionistas.

La ue considera esencial el acceso duradero a materias primas a bajo precio. Por esto adoptó, desde el 2008, la Iniciativa sobre las Materias Primas (imp) con miras a asegurar a las empresas europeas el aprovisionamiento de materias primas al menor costo.[viii] Para poner en marcha esta estrategia, integra disposiciones de los acuerdos de libre comercio con miras a desmantelar toda medida gubernamental de restricción a las exportaciones de materias primas, como en el caso de las negociaciones con Canadá, India, Malasia y Mercosur. Para la ue, los ape no pueden más que consolidar este acceso a las materias primas, que a menudo tienen el mal gusto de encontrarse en el Sur. De todas maneras, existen acuerdos bilaterales entre empresas de Estados miembros de la Unión y esos Estados acp en donde están situados los recursos juzgados estratégicos.[ix]

Para la mayoría de países acp, la cuestión es saber si continuarán su estrategia de carrera lenta o si se decidirán a firmar. ¿Por qué abandonar un acceso privilegiado a los mercados europeos? ¿Hay que temer realmente que la ue lleve a cabo su amenaza si la segunda fecha límite, la del 1.o de octubre del 2014, venció?

La respuesta a la cuestión pertenece al ámbito del póker mentiroso,[x] práctica bastante común en las negociaciones internacionales: ¿tiene interés la ue en sacudir de manera demasiado enérgica a sus socios, sabiendo además que el riesgo no es tan importante respecto al acceso a los mercados, donde las empresas europeas ya están presentes? China, India, Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Brasil y sus empresas se han introducido progresivamente en las regiones tradicionalmente satélites de la Unión Europea y de América del Norte. Sus operadores no imponen condiciones políticas y económicas a sus inversionistas. En el caso de China, tratan con gobiernos que no tienen el favor de Occidente y no se complican con acuerdos que exijan contrapartidas a sus socios. La presencia de Pekín en África puede constituir un freno a las prácticas neocoloniales acostumbradas, rompiendo el cara a cara entre antiguos colonizadores y antiguos colonizados.

Sin embargo, hoy en día el contexto general ya no es el mismo que en el 2007, fecha del ultimátum de la ue a los acp. Por un lado, la situación en la omc ha cambiado y, por otro lado, acuerdos bilaterales Norte-Norte también podrían tener un impacto sobre los ape.

En diciembre del 2013, la novena conferencia ministerial de la omc sostenida en Bali (Indonesia) desembocó en un acuerdo parcial que promovía la facilitación del comercio.[xi] Este acuerdo resulta desequilibrado. Por ejemplo, las propuestas de los países en desarrollo reunidos en el grupo G-33, de invertir en la seguridad alimentaria, fueron dejadas de lado. Las de los países menos avanzados (pma) se aceptaron, pero solamente como «buenas intenciones». En revancha, la agenda de los países desarrollados concerniente a la facilitación del comercio incluyó reglas restrictivas. Todos los países deberán implementar normas para permitir que las mercancías entren o transiten más rápidamente por las aduanas. Por consiguiente, los pma deberán instalar, agrandar o modernizar sus infraestructuras comerciales destinando a ello medios financieros y humanos importantes. En un contexto de penuria presupuestaria, ello equivaldría a desviar recursos de sectores de desarrollo prioritario, tales como salud, educación e inversiones en las infraestructuras nacionales.

Al mismo tiempo, no se mantuvieron las promesas de contribuciones financieras concretas, adicionales y a largo plazo hechas por los países desarrollados con miras a apoyar la implementación de este acuerdo. En esas condiciones, no se ve claro por qué los países acp firmarían un acuerdo en un momento en que, a nivel multilateral, la Unión Europea manifiesta una gran indiferencia hacia sus necesidades de desarrollo.

Una amenaza de la misma naturaleza proviene de los acuerdos bilaterales de librecomercio que la Unión Europea no cesa de negociar con numerosos países en desarrollo, y que les abre cuotas con derechos nulos o leves. Alegando su responsabilidad de apoyar a las nuevas democracias, la ue dice que quiere contribuir a la inserción de estas en el mercado mundial. Con este fin, busca profundizar, a través de negociaciones bilaterales, las disposiciones relativas tanto a la agricultura, los servicios, las normas de intercambio de bienes agrícolas e industriales como a la apertura de los mercados públicos a la competencia europea y en los derechos de propiedad intelectual. Para ciertos países en desarrollo, las negociaciones bilaterales o regionales deberán conllevar una disminución de tarifas aduanales mucho más fuerte que las de los acp.

Por otra parte, están en curso dos negociaciones Norte-Norte: una entre la ue y Canadá, y otra entre la ue y los Estados Unidos. Estos dos acuerdos apuntan a bajar las tarifas aduanales existentes, particularmente en la agricultura. Pretenden, sobre todo, implantar un reconocimiento mutuo de normas que culminaría en una reducción generalizada de su nivel de exigencia con respecto a las empresas en todos los campos.

Es necesario que los países acp se planteen seriamente lo que está detrás de estos acuerdos. Si lo hicieran, tendrían que reducir considerablemente sus derechos de aduanas, que constituyen para ellos un recurso presupuestario principal y esencial. Tendrían también que hacer frente a un flujo suplementario de productos provenientes de la ue: estos desestabilizarían economías ya frágiles de por sí y provocarían, sin duda alguna, la pérdida de sectores de producción enteros. Todo por tener un acceso facilitado y privilegiado a los mercados de la Unión, aun cuando esta última, a través de otros acuerdos, baja considerablemente sus derechos de aduana para los productos provenientes de otros países.

La erosión de las preferencias comerciales de los países acp debería lógicamente incitarlos a plantearse la cuestión de saber por qué ellos firmarían ciertos contratos y por qué aceptarían aplicarlos. Sin embargo, los 15 Estados miembros de la Comunidad Económica de los Estados de África del Oeste (cedeao) y Mauritania lo hicieron. Firmaron un acuerdo regional, el 10 de julio del 2014, en Acra, capital de Ghana. De ahí que existan 12 de los 16 Estados de África del Oeste que, teniendo el estatus de pma, no podrán cobrar los 10,600 millones de euros de productos que importan de la ue. Esto ocasionará una pérdida considerable de recursos presupuestarios. La contrapartida prometida por la ue corresponde a las sumas acostumbradas que desembolsa el Fondo Europeo de Desarrollo, o sea, 4 euros por habitante y por año, y que es un financiamiento de los Estados miembros y no de la ue como tal; a ello se agregaría una reorientación marginal de fondos comunitarios ya programados.

Esta decisión de la cedeao envía una señal política muy mala a las otras regiones que se resisten a firmar el ape regional que les concierne.

Frédéric Viale es doctor en derecho y miembro de la comisión Europa de Attac (Asociación por la Tasación de las Transacciones financieras y por la Acción Ciudadana) por Francia.

Notas

[i] De 176 a 114 euros por tonelada del 2009 al 2017.

[ii] Estos derechos bajarán progresivamente hasta llegar a 75 euros por tonelada en el 2020.

[iii] Un ape completo fue rubricado en diciembre del 2007 y firmado en octubre del 2008 (y por Haití en diciembre del 2009). Fue aprobado por el Parlamento europeo en marzo del 2009. La ratificación de este acuerdo se hace esperar en la mayor parte de los países del Caribe, pues tienen grandes dificultades para ponerlo en marcha.

Fuente: <http://www.bilaterals.org/?-eu-acp-epas-&lang=fr>.

[v] Ver tabla recapitulativa de la situación: < http://www.bilaterals.org/?-eu-acp-epas->.

[vi] Global Europe: Competing the World, <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_130376.pdf>.

[vii] Trade, growth and world affair : Trade policy as a core component of the EU’s 2020 strategy,

<http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146955.pdf>.

[viii] Rapport de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil […] sur l’IMP, Bruselas, 24 de junio del 2013, COM (2013) 442 final.

[ix] Estamos pensando en los acuerdos entre Areva, el gigante francés de la energía nuclear, y Níger sobre el abastecimiento de uranio,

<http://www.rfi.fr/afrique/20140526-mines-uranium-accord-entre-le-niger-areva>.

[x] El póker mentiroso, también llamado mentiroso a secas, es un juego de azar que consiste en realizar combinaciones de póker con cinco dados inspirados en algunos naipes de la baraja inglesa. Fuente: «Póker mentiroso», 8 de julio del 2014, Wikipedia, La enciclopedia libre, <http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=P%C3%B3ker_mentiroso&oldid=75468260>. [Consulta: 25 de octubre del 2014.] (N. del T.)

[xi] Leer Sébastien Solchaga, «Le ‘Paquet de Bali’: chant du cygne ou renaissance de l’OMC»: <http://www.medelu.org/Le-paquet-de-Bali-chant-du-cygne>.