Artículo de Revista Global 6

Nuevas ideas sobre desarrollo económico: el Estado al acecho

Hoy en día está surgiendo una nueva corriente de “pensamiento dominante” como reacción al pensamiento liberal encarnado en el “Consenso de Washington”, sobre los que se debe hacer (y evitar) para encauzar al mundo pobre hacia el desarrollo. Del laissez faire que hasta ahora propugnaba un intromisión mínima de los gobiernos, las ideas dominantes parecen apostar ahora por la intervención estatal y por hacer política económica a la medida.

Nuevas ideas sobre desarrollo económico: el Estado al acecho

Se está cuajando en el mundo con muy tímida oposición una nueva corriente de “pensamiento dominante” que surge, interesantemente, como respuesta desde distintos sectores del espectro intelectual ante el pensamiento liberal encarnado en el “Consenso de Washington” formulado y bautizado por John Williamson y transformado en eslogan y sinónimo hasta nuestros días (según Pedro Pablo Kuczynsky, injustamente), por laissez faire: gobierno mínimo y desprecio por todas las variables económicas y sociales, excepto el crecimiento del PIB.

La nueva corriente de “pensamiento dominante” parece recuperar muchos de los elementos centrales de las ideas vigentes en las décadas de los años 60 y 70, actualizando la agenda, por supuesto, con los problemas añadidos en el transcurso de estos 40 años.

Para empezar, y, aunque sea quitarle algo de la aureola de misterio a la ciencia económica, particularmente al área del desarrollo, es interesante analizar cómo se crean, destruyen y recuperan las ideas dominantes.

En economía, como en tantas otras ciencias sociales, cada momento tiene ideas dominantes que, sin llegar a ser un paradigma, son por lo menos la “ortodoxia” o cuerpo de conocimientos generalmente aceptado por (casi) toda la comunidad científica.

De repente, algo inesperado pasa. Una política recomendada contiene un efecto secundario particularmente dañino. O la evaluación ex post de la aplicación de políticas ortodoxas deriva en la falta de resultados tangibles.

Se concluye que la ortodoxia es inexacta, incompleta, incluso incorrecta, por más elegante que la teoría pueda parecer. Es el momento en el que, humildemente, se tiene que recordar que la ciencia está basada en procesos de prueba y error, algo olvidado con soberbia mientras la ortodoxia parecía funcionar.

Entonces se inicia un febril proceso de búsqueda de un nuevo “pensamiento dominante”. La característica principal de estos procesos es el desorden, la cacofonía de ideas, una torre de babel ideológica donde compiten la defensa a ultranza de la vieja ortodoxia (que propone que sólo necesitaría ser “afinada”), hasta ideas radicales y, por qué no, incluso excéntricas.

Esta etapa de furor intelectual se agota en la medida en que una nueva información e investigaciones arrojan luz sobre la realidad. Paulatinamente, se produce un proceso, casi siempre liderado por unos pocos intelectuales carismáticos, en el que la cacofonía cede, un nuevo “pensamiento dominante” se recompone y la ciencia queda en estado de paz; hasta el próximo evento inesperado o hasta cuando se concluya que la nueva ortodoxia tampoco produce los resultados esperados.

La etapa estructuralista

Tardíamente, a partir de los años 50, los economistas empezaron a interesarse por el retraso económico del mundo pobre, entendiéndolo como un mal solucionable. En algún momento, el término “desarrollo” entró en el idioma de la economía.

Estos economistas que se enfrentaban a la realidad del mundo pobre habían aprendido de la visión clásica que el ajuste económico, teóricamente, es suave: el mecanismo de información de los precios logra nuevos equilibrios vía sustitución de productos e insumos y vía la movilidad de factores. El crecimiento era función de la acumulación de capital y las ventajas comparativas.

En el mundo “rico”, la gran crisis de 1929, la publicación de “La teoría General” de J. M. Keynes, el New Deal de Rooselvelt, el “Plan Marshall” para la reconstrucción de Europa tras la II Guerra Mundial, más la existencia, con aceptables tasas de crecimiento, de la economía centralizada en la URSS, iban a transformar para siempre la manera en cómo se apreciaría el mecanismo automático de ajuste y el rol del Estado, tanto en la teoría económica como en la praxis.

En el mundo pobre, los economistas del desarrollo encontraron, además, que los ajustes económicos están limitados por rigideces, bajas elasticidades de oferta y demanda y otras características provenientes de la “estructura” de estos países.

Persuadidos de que era posible obtener algo más que “un crecimiento espontáneo” y con el objetivo de eliminar estas restricciones estructurales, los proponentes del desarrollo plantearon y diseñaron políticas intervencionistas, conscientemente dirigidas a circunvalar las leyes del mercado. La nueva visión incluía:

  • La importancia de la intervención del estado en la economía como necesidad para catalizar la inversión y expandir la demanda interna, desde la adopción de modelos pro-keynesianos, hasta modelos de planificación central.
  • La desconfianza en el comercio internacional (otro puntal del crecimiento en la visión clásica), por la baja elasticidad observada de los precios de los productos de exportación y una preocupación creciente por el deterioro de los términos de intercambio; y, consecuentemente, la necesidad de concentrar las economías en la sustitución de importaciones, principalmente vía la protección arancelaria de la industria y la agricultura.
  • La necesidad de contar con ahorro externo (mejor en forma de ayuda que en inversión foránea), para provocar “masa crítica” y lanzar a las economías a crecer a mayor velocidad.
  • Y lo que es más relevante y subyacente en los otros aspectos señalados, la gran desconfianza en el mercado para determinar precios “correctos”. Los resultados reforzaban las ideas: América Latina, de 1950 a 1980 tuvo un récord impresionante. En este periodo, la tasa de crecimiento per cápita fue de un 2.7% anual.

La “venganza” de Smith

Hacia el final de los años 70, las políticas inspiradas en estos preceptos empezaron a mostrar consecuencias muy negativas. Se acabó el crecimiento y en la década de los 80, acertadamente llamada “la década perdida”, el ingreso per cápita decreció en un 8.3% anual.

La propuesta de un gobierno fuerte para catalizar el desarrollo y eliminar rigideces se materializó, tristemente, en un gobierno grande, institucionalmente débil y tan corrupto como siempre. La intención de estimular la demanda provocó enormes déficit fiscales, cuya expresión más triste fue la hiperinflación y una deuda pública sin precedentes.

Este fracaso, asociado al éxito de las economías asiáticas (que en los años 80 mostraron un crecimiento del ingreso per cápita superior a un 5% anual), apostando por la promoción de exportaciones como su principal estrategia de desarrollo, y con ello, en apariencia, validando el presupuesto de las ventajas comparativas, llevaron a un resurgir del pensamiento clásico al final de los 70 y durante la década de los 80.

Las críticas a los controles gubernamentales fueron en aumento; las distorsiones de los precios debían ser eliminadas. El mercado, la asignación libre de los precios y el énfasis en los incentivos de los agentes económicos debían ser centrales en el funcionamiento de la economía. Había que dejar paso a la liberalización del comercio y abandonar las estrategias “hacia adentro”. La inflación debía ceder ante procesos de estabilización. Ser pobre, para estos pensadores que se autodenominaron “neo-clásicos”, era consecuencia de malas políticas económicas. Adam Smith fue desempolvado y empezó a ser ampliamente citado en artículos y conferencias; la obra de Milton Friedman se convirtió en un éxito editorial y Anne Krueger llegó a señalar: “Una vez se reconoce que los individuos responden a incentivos y que los fallos del mercado son el resultado de incentivos inapropiados y no de la falta de respuesta (del mercado), (el desarrollo) desaparece en gran medida como campo de estudio”.

Las nuevas políticas propuestas para América Latina eran, sin embargo, poco más que referencias a la teoría clásica. Hacía falta, por tanto, un prontuario de recetas de aplicación general que condensara esta filosofía y la convirtiera en política. En 1989, John Williamson resumió en un artículo lo que, en su opinión, para las instituciones que tienen injerencia en la maquinaria económica planetaria, eran las principales reformas necesarias para retornar al crecimiento de América Latina.

El “consenso” se convirtió en una marca de reconocimiento universal, un “eslogan” usado a diestra y siniestra independientemente de su intención original e incluso de su contenido.

El artículo de Williamson planteaba, para su aplicación en Latinoamérica, el siguiente decálogo, como hoja de ruta al crecimiento económico y la estabilidad:

  1. Disciplina presupuestaria.
  2. Cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras).
  3. Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados.
  4. Liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés.
  5. Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos.
  6. Liberalización comercial.
  7. Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas.
  8. Desregulación.
  9. Garantía de los derechos de propiedad. Mirándolo con una mente abierta, difícilmente se puede argumentar en contra de un menú tan simple y tan falto de apellidos. Pero este recetario no funcionó en la práctica.

Evaluación

Así como la “década perdida” de los años 80 enterró a los estructuralistas, el nuevo modelo se hunde ante los resultados económicos de la década del 90.

Tras 10 años de “reformas”, es cierto que la hiperinflación ha sido erradicada. Pero la de los noventa fue para América Latina otra década decepcionante, de bajo crecimiento tanto del producto como del empleo y con crisis financieras cada vez más frecuentes. Además, la inversión sigue estando por debajo de la de los años 70 y, aunque la pobreza disminuyó en el primer lustro, desde 1997 ha venido aumentado de nuevo. Y los resultados en los primeros años del nuevo milenio no están siendo mejores.

Las críticas al Consenso de Washington pueden ser clasificadas en tres. En primer lugar, en su concepción por suponer una economía internacional neutra al proceso de desarrollo: increíblemente, el Consenso de Washington ignoró la globalización y no incluyó políticas para enfrentar las consecuencias de la misma.

En segundo, como recetario, menos por lo que contiene que por lo que deja afuera. El mismo Williamson ha señalado que “el Consenso de Washington peca más de omisión que de obra”. Por último, en su aplicación práctica, menos por su racionalidad  que por lo radical o incompleto de la ejecución.

En el año 2003, Williamson y otros 14 economistas, evaluando la realidad de América Latina una década después de su famoso artículo, señala que el camino correcto es “completar, corregir y complementar las reformas”; en otras palabras, reformar las reformas.

Pero para el nuevo pensamiento dominante, el que una economía planificada como la de China sea la que pueda, dentro del mundo en desarrollo, mostrar el récord de crecimiento más espectacular y perdurable; o el que las causas de las crisis financieras mundiales puedan tan obviamente ser atribuidas a las recetas del Fondo Monetario Internacional, hace que el pensamiento convencional deba ser cuestionado de raíz.

Barcelona 2004

En septiembre de 2004 se reunieron en Barcelona, España, los principales economistas del desarrollo. Sus conclusiones, cómo no, fueron presunción de futura ortodoxia. Si bien este no es todavía el pensamiento dominante, la falta de oposición intelectual, la actitud de apoyo recibida de la mayoría de la comunidad profesional y del Banco Mundial y la retirada ideológica en la que aparenta encontrarse el FMI, permite declarar este pensamiento como próxima ortodoxia.

No obstante, apreciaron el rol de estabilidad macroeconómica, criticaron seriamente la recurrencia y la severidad de las crisis financieras, el poco éxito de las reformas, y la persistencia de desigualdades de bienes y de renta en los países en desarrollo. Hubo consenso, resumido en siete “lecciones” o prioridades, que describimos en forma muy resumida:

  1. La calidad institucional, más una orientación del mercado con un equilibrio apropiado entre el mercado y el Estado, y una atención a la distribución de la renta, están en la raíz de estrategias exitosas del desarrollo.
  2. Se necesitan políticas financieras, monetarias y fiscales prudentes. Las grandes deudas (públicas y privadas) y los bancos mal regulados son serios obstáculos para el desarrollo.
  3. No hay un solo sistema de políticas que se pueda garantizar para instigar a un crecimiento sostenido. Los países deberían tener libertad para experimentar, lo que no es lo mismo que un acercamiento al desarrollo del tipo “cualquier cosa marcha”. Tampoco esta libertad se debería utilizar para disfrazar políticas proteccionistas que simplemente transfieren las rentas a poderosos grupos políticos.
  4. Las negociaciones comerciales multilaterales deberían proceder de una manera que promueva el desarrollo. El proteccionismo agrícola y del sector textil en países desarrollados representa un obstáculo importante a la participación de países en vías de desarrollo en la economía global. Pero muchos de éstos también limitan su crecimiento potencial con políticas comerciales inadecuadas (proteccionismo).
  5. Los arreglos financieros internacionales no están funcionando bien. Las reformas del sistema financiero internacional deben ser una prioridad para los países ricos y pobres.
  6. Los actuales arreglos internacionales se ocupan de movimientos del capital y del trabajo asimétricamente. Generalmente, se trata a la movilidad del capital como algo a ser alentado. Esto mismo no es verdad si nos vamos a la movilidad de trabajo internacional. Pero las razones de la equidad y de la eficacia obligan a tener en cuenta una mayor migración internacional. Hay que mejorar los derechos de los migrantes.
  7. El empeoramiento del ambiente y sus exterioridades negativas necesitan abordarse con políticas de desarrollo sostenibles tanto a escala nacional como global.

Las conclusiones de Barcelona en buena parte recogen las recomendaciones del Consenso de Washington, especialmente en la versión autocrítica: el manejo prudente de la deuda, de la política fiscal o la monetaria, son idénticas; otras muy parecidas. Otros puntos son, sin embargo, muy dispares y novedosos.

Hay tres elementos que es importante destacar. En primer lugar, se abandona el “recetario” por un abanico amplio (y potencialmente válido) de posibilidades. Tras analizar el éxito económico de países como China e India, por ejemplo, no puede menos que expresarse que hay más de una vía hacia el desarrollo, pero nos deja huérfanos de modelo de desarrollo a los “otros países”.

La inexistencia de un recetario causa desazón. Aún con un prontuario de reformas universalmente aceptadas, unas en ejecución y otras en espera, nuestros países son incapaces de romper inercias. Todos hablan de regular bien, pero el status quo se permite hasta las crisis más dañinas y costosas; se habla de invertir en capital humano, pero nadie actúa. Imaginemos por un segundo qué pasará una vez que estas proposiciones pierdan el cariz de dogma de fe: ¿cómo leerán en la práctica nuestros gobiernos estas recomendaciones de que “los países deberían tener libertad para experimentar”?

En segundo lugar, se le da mayor preponderancia al rol del Estado. El énfasis en corregir con urgencia las desigualdades justifica la intervención selectiva del Estado. También lo justifica la propuesta de adoptar modelos sui generis, especialmente tras el éxito de China, economía ni planificada ni de mercado.

Preocupa esta proposición. Siempre ha estado en el centro de la discusión dónde y cuándo es teórica y prácticamente justificable la intervención estatal. Generalmente, entre gente sensata, la diferencia está, más que en las áreas de intervención, en las magnitudes de la misma. Lo que para uno es intervención selectiva para otro puede ser intervencionismo irracional. Y en nuestros países, en este tema, la tendencia es a pecar por exceso más que por defecto.

Si cuando el paradigma era que el Estado sacara las manos de la economía, a éste se le hacía muy difícil dejar de intervenir, pese a carecer de la autoridad moral que brinda el pensamiento dominante, ahora que las ideas dominantes parecen acompañar la intervención estatal, el peligro de un desborde es mucho mayor. Igualmente, si al mundo subdesarrollado, con niveles tan reducidos de institucionalidad, se le impregna de la idea de que es correcto hacer política económica “a la medida”, experimentar, con intervención selectiva del Estado, ¿qué experimento no será tratado desde los gobiernos?

En tercer lugar, la nueva perspectiva parece quitarle la responsabilidad y la capacidad de actuar a los países pobres, transfiriendo esta responsabilidad a los países ricos. Asusta la tentación implícita al conformismo que esconde esta proposición. La asignación de una cuota importante de culpa por el subdesarrollo al proteccionismo, financiamiento y control de la migración, saca de sus manos el destino de los países pobres, poniéndolo en las del G7 y los organismos multilaterales de financiamiento. El consuelo es que, por lo menos, estamos protestando.

Parecería que la agenda de los países pobres se “limita” a encontrar una identidad económica, lograr institucionalidad, vivir en el mercado con intervención selectiva del Estado, distribuir la renta (que en el sentido amplio se entiende implica educación y salud para todos), mantener políticas macroeconómicas prudentes, proteger el ambiente… y esperar que se apiaden de nosotros los países ricos.

Estos retos en sí serían suficientes. Añadamos que un reto tremendo va a ser defender con buena ciencia económica las iniciativas que se permiten y validan dentro del nuevo pensamiento dominante. Soluciones a la pobreza vía intervención del Estado y con las proposiciones económicas de los años 60 y 70 (basadas en desconfiar de los mecanismos de formación de los precios y en tratar de elegir los resultados del ajuste macroeconómico) acechan de nuevo a nuestros países, en movimientos intelectuales y bajo teorías que aún no se han manifestado, pero que pronto, anticipamos, se autodenominarán “neo-estructuralistas”. Aquí puede haber espacio para mucho bien, pero también el peligro para mucho mal.

Podemos terminar con optimismo porque entendemos que, manejadas con cuidado, estas son proposiciones sobre el desarrollo que pueden ayudar si hacemos buena ciencia y buena política económica y desnudamos temprano las proposiciones absurdas y los fuegos artificiales intelectuales. En palabras de los autores de la declaración de Barcelona: “Los ciudadanos de países en vías de desarrollo saben concienzudamente que el desarrollo es una trayectoria larga y ardua. Si sus líderes se embarcan hacia ese punto, y si los países ricos ayudan a reformar los arreglos internacionales que obstaculizan más que facilitan esta trayectoria, todavía hay motivo para la esperanza”.

José Luis De Ramón es economista, egresado de INTEC (1979), con un postgrado en Negocios de la misma universidad y cursos de especialización en Cornell University y la Universidad de Chicago. Es el socio principal de Grant Thornton República Dominicana, donde además dirige la práctica de finanzas corporativas. También es miembro del Consejo de Asesores Económicos del Poder Ejecutivo (CAPE) y autor del libro Volver a crecer.