Artículo de Revista Global 20

Presupuestos participativos

Aún siendo herramientas neutras, los presupuestos participativos municipales (PPM) pueden ser instrumentos que fortalezcan la democracia, estimulen la gobernabilidad y ayuden en los procesos de ciudadanización. Así, se levanta una voz de alerta sobre cinco riesgos que deben enfrentar: el fetichismo de la herramienta; no tomar en cuenta las condiciones previas necesarias; legitimar autoridades locales en detrimento de la gobernabilidad nacional; caer en la tentación clientelista, y promover la desconexión entre el saber técnico y la demanda de los y las munícipes. Los PPM, para ser efectivos, deben buscar formas de enfrentar estos cinco riesgos.

Presupuestos participativos

Introducción: los PPM como la verdolaga

La ciudad de Porto Alegre, en Brasil, no sabía que estaba a punto de convertirse en un mito, aquel día de 1989 en que por primera vez se reunieron unas 200 personas y dieron inicio a una de las experiencias de desarrollo del poder local de mayor influencia en la actualidad. En aquel momento, la alcaldía de Porto Alegre enfrentaba la gran dificultad de tener que realizar sus funciones con un presupuesto limitado (todavía la centralización de la época de la dictadura militar influía en el Estado brasileño). La decisión que tomó de apelar a la gente, a la comunidad, tuvo que ver con las limitadas posibilidades que tenía de hacer un buen gobierno local. Y los resultados los estamos observando todavía.

La experiencia de los PPM se ha extendido por todo el mundo. Organizaciones de diversos orígenes, de izquierda y derecha, progresistas y conservadoras, multilaterales, nacionales y locales, los han colocado como una “buena práctica municipal”, en ocasiones hasta parecen haberlos convertido en fetiche. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través del INDES, los promovió por toda América Latina. Los movimientos sociales de diversos países los colocaron como parte de sus demandas y en algunas naciones lograron hacerlos realidad. Las ONG que trabajan en el fortalecimiento del poder local incorporaron los presupuestos participativos a sus demandas y a la cartera de consultoría que realizan. Sectores de influencia locales, dentro de los partidos políticos, los asumieron como parte de sus propuestas programáticas y como una forma de enfrentar su centralismo interno.

La ola impactó en la República Dominicana cual violento huracán. La primera experiencia de la que se tiene noticia se realizó en Villa González en 1999. Fue promovida por organizaciones civiles presentes en el municipio y lideradas por la Fundación Solidaridad. Se hizo como resultado de un proceso de fortalecimiento del poder local llevado a cabo por dicha fundación en años anteriores. Posteriormente, el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y la Cooperación Alemana (GTZ) han participado en un proceso de difusión del presupuesto participativo y lograron promoverlos en más del 80% de los municipios de la nación.

El éxito ha sido notorio. Tanto que ya hay una legislación que obliga a implementarlos: la Ley 170-07, que crea el “Sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM)”.El objeto del PPM, según dicha ley, es “establecer los mecanismos de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional por la Ley No.163-03, del 6 de octubre de 2003, que deben destinar a los gastos de capital y de inversión, así como de los ingresos propios aplicables a este concepto”.

Los promotores de la ley sostienen que los PPM contribuyen a la gobernabilidad, al proceso de ciudadanización, a la transparencia en el uso de los recursos y a mayores niveles de democratización.¹ Este artículo, si bien reconoce la validez de los presupuestos participativos en cualquiera de sus modalidades,² trata de indagar su lado oscuro, la tentación que existe de hacer un uso clientelar de los mismos, su implementación en pos de la consecución de recursos frescos y la forma en que podrían afectar la gobernabilidad en el ámbito nacional. También trata de alertar sobre la creciente fascinación que existe por esta herramienta, fascinación que puede llegar a hacernos olvidar su posible contribución en la conformación de redes clientelares, incrementando los niveles de opacidad en la administración pública municipal y colaborando con la conformación de ciertos liderazgos caudillistas.

El lado iluminado de la Luna

En primer lugar, creo que es necesario reconocer los potenciales aspectos positivos de los presupuestos participativos.

  1. Los y las munícipes pueden participar en la elección de las obras prioritarias del ayuntamiento. Se parte del criterio de que son quienes conocen sus necesidades mejor que nadie, lo que permitiría un uso más eficaz de los recursos públicos. Sobre este punto volveremos más adelante.
  2. Podrían permitir el fortalecimiento institucional de las organizaciones de la comunidad que se integran a los PPM.
  3. Se logran mayores niveles de transparencia en el uso del 20%³ del presupuesto total de los ayuntamientos que hacen presupuestos participativos.
  4. Los síndicos se benefician y obtienen rentabilidad política y mayor apoyo de parte de sus comunidades. Esto podría ser una forma de surgimiento y desarrollo de nuevos liderazgos. O, en el contexto de organizaciones civiles y comunitarias fuertes, ser fuente de la gobernabilidad local y del fortalecimiento del tejido social. O, en el contexto del establecimiento de redes clientelares entre las direcciones comunitarias y sociales del municipio y las autoridades, ser la base para la constitución de caciques locales.4

El lado oscuro de la Luna

Si sólo observamos el “lado iluminado de los PPM” –y tomando en cuenta que más del 80% de los ayuntamientos del país están elaborando presupuestos participativos y que la Ley 170-07 obligará a todos los ayuntamientos a hacer uso de dicha herramienta–, se podría decir que estamos en la antesala de una revolución silenciosa que transformaría la forma de hacer política en el país.

En efecto, si los PPM logran mejorar la calidad de la participación en los municipios e influyen en la conformación de una ciudadanía más activa y que reclame mayores niveles locales de transparencia, su impacto sería nacional.

Teóricamente se podría decir que los munícipes tenderían a reclamar mayor transparencia y participación también a escala nacional, y tomarían en cuenta, a la hora de votar en el nivel congresual y presidencial, los mismos criterios que toman en cuenta a la hora de votar en el nivel municipal. Estaríamos, pues, ante un cambio discreto, pero de grandes proporciones. Empero, no todo es color de rosas; los PPM, como la Luna, tienen también su lado oscuro, opaco. Hay riesgos importantes que no deben descuidarse.

Primer riesgo: la fascinación o el fetichismo. La fascinación por la herramienta consiste en poner el acento en perfeccionar la organización y administración de los PPM, convirtiéndolos así en un fin en sí mismo y olvidando que los PPM son un medio, y no la meta.

Como dice el poema de León Felipe: “Voy con las riendas tensas y refrenando el vuelo / porque no es lo que importa llegar solo ni pronto / sino llegar con todos y a tiempo”. En ocasiones quienes promueven los PPM tienden a poner el énfasis en las autoridades, sin tomar en cuenta que para que efectivamente contribuyan con la democratización, la participación de las comunidades, de los y las munícipes, es esencial. No se trata exclusivamente de llenar una formalidad.

Cuando se pone el acento en la herramienta por encima del resultado, perdemos de vista las posibilidades de ajuste de la primera en función de las características propias de cada comunidad, lo que reduce su capacidad para conseguir un mayor nivel de transparencia y eficacia en el uso de los recursos públicos. Su impacto depende del mejoramiento de la relación entre autoridades y munícipes y, si no se toma en cuenta el necesario empoderamiento de la gente, será una herramienta administrativa más, que podrá caer en manos de las redes clientelares.

En ese sentido, el logro de la ley que instituye el sistema de ppm se presenta como un hecho neutro, que puede ser positivo o negativo, dependiendo de la forma en que se den los arreglos institucionales y los niveles de participación de la gente en las comunidades.

Hay preguntas relevantes en este aspecto: ¿Qué es más importante para una comunidad: el uso eficaz de los bienes públicos, el fortalecimiento del poder local, la transparencia o el perfeccionamiento técnico del presupuesto participativo? ¿Existen en todas las comunidades condiciones para que los PPM no sean usados como parte de las redes clientelares? ¿Cómo influyen los presupuestos participativos, no en términos teóricos sino reales, en el empoderamiento ciudadano y el fortalecimiento del tejido social?

El impacto de los PPM en la comunidad y las respuestas a estas preguntas dependerán de las condiciones previas de los municipios, es decir, de las características del tejido social, de la forma en que se articulan las organizaciones comunitarias y civiles con el liderazgo político local y de los niveles de participación de las personas en los espacios públicos.

Segundo riesgo: no tomar en cuenta las condiciones previas Hay pruebas de que los PPM permiten a síndicos y síndicas conseguir recursos frescos y por encima de lo que les corresponde según la ley. Esto constituye un estímulo para la ejecución de los PPM. Muchos de los ayuntamientos que utilizan el modelo “extensivo” lo hacen porque los PPM se colocan como parte de “las condicionalidades” para préstamos o donaciones. En algunos casos se desarrollaron como una forma de captar las donaciones que diversas organizaciones internacionales hicieron al país luego del huracán Georges.

Pero los y las munícipes no se han adueñado, o, si se quiere decir, empoderado de los presupuestos participativos. Y parece que en la promoción del modelo “extensivo” no se esté trabajando ese aspecto. Se pone un acento excesivo en el papel de las autoridades y se pierde de vista la necesidad de construir las capacidades de las personas (según lo entiende el premio Nobel de Economía de 1998, Amartya Sen).

Dice Maravall (2004) que siempre existirá una tensión entre políticos y ciudadanía; los primeros por encontrar formas que les permitan mantenerse en el poder, la segunda por lograr mayores niveles de control sobre los políticos. Fortalecer las autoridades puede crear experiencias autoritarias, y fortalecer solamente la ciudadanía puede crear niveles de ingobernabilidad.

En este sentido, tomemos en cuenta que la experiencia internacional y nacional sugiere que los PPM sostenibles, y que han logrado éxito fortaleciendo el tejido social, descansan en una simbiosis importante entre la participación de la ciudadanía y la responsabilidad de las autoridades locales. El éxito se relaciona con la existencia previa de cierto nivel organizativo de los y las munícipes. Y esta es la principal “condición previa” para que los PPM ayuden a hacer un uso eficaz de los recursos públicos.

Parecería ser un círculo vicioso o una “trampa 22”: se necesita fortaleza del tejido social para fortalecer el tejido social. Pero no.

De lo que se trata es de entender que es necesario fortalecer el tejido social y apostar por la construcción de ciudadanía en el ámbito municipal para que herramientas como esta promuevan la transparencia y la democracia. Si queremos sostenibilidad y continuidad, hay que crear sinergia entre las comunidades y sus organizaciones y las autoridades.

La realización de PPM técnicamente impecables, pero sin fortalecimiento de las capacidades de los munícipes, puede aumentar la opacidad y el caciquismo. Los y las munícipes y sus organizaciones son la garantía de que no se pierdan de vista las metas y que no se desarrolle el fetichismo de la herramienta. Al final de cuentas, los PPM son una de las herramientas, no la única.

Tercer riesgo: legitimar las autoridades locales en detrimento de la gobernabilidad nacional

Los presupuestos participativos corren el riesgo de convertirse en una manera de transferir a las autoridades nacionales la sana presión que los y las munícipes deben realizar sobre las autoridades locales para que estas cumplan con sus responsabilidades, y se pueden usar como justificante de la inacción y como una manera de seguir confundiendo los roles de las funciones del Estado, o los poderes del Estado.

En la ejecución de algunos PPM he observado que se complace a la gente construyendo determinadas obras que no son responsabilidades del municipio (por ejemplo, una escuela o clínica), y que luego se presiona al Estado central (para que la dote de profesores, de médicos y le dé mantenimiento). Como tales obras no se han realizado a través de un proceso de concertación conjunta (Gobierno central y gobierno municipal) que permita planificar la acción para lograr los mejores beneficios, algunas terminan vacías y sin cumplir con sus funciones, o en manos de instituciones no gubernamentales.

Hay necesidad de un mayor nivel de comunicación y negociación entre las secretarías de Estado y las autoridades municipales. Hay solapamiento de funciones que pueden tener efectos negativos en la percepción de los roles de cada poder del Estado.

Cuarto riesgo: la tentación clientelar

En municipalidades pequeñas y con bajo desarrollo de la ciudadanía se pueden crear circuitos clientelares entre las sindicaturas y los liderazgos comunitarios, haciendo que se reduzca la posibilidad de circulación de las elites y reduciendo los niveles de competencia política sana y necesaria. Es decir, los presupuestos participativos pueden ser capturados por las autoridades que los realizan, perpetuándose estas en los ayuntamientos.

Para lidiar con este problema hay que estimular el desarrollo de las capacidades de las personas, poner más énfasis en la construcción de ciudadanía, tratar de evitar los solapamientos, y buscar mayores niveles de coordinación entre los ayuntamientos y las secretarías como la de Educación, Salud, Medio Ambiente, Obras Públicas, e instituciones como INAPA, entre otras.

Si bien más de cien ayuntamientos han entrado en la ola de la elaboración de los PPM, hay diferencias muy grandes en cuanto al verdadero impacto en la transparencia municipal. Y la diferencia está muy relacionada con el tipo de participación de la ciudadanía. Y digo tipo y lo digo bien. No toda participación de la ciudadanía puede ser catalogada como positiva. Hay participación clientelar, o sea, simbiosis entre los liderazgos sociales y políticos locales para mantener el control de las organizaciones.

Clientelismo es “intercambio de apoyo por favor”. O sea, el liderazgo político favorece determinados liderazgos sociales, y estos le retribuyen con apoyo político y contención de la demanda.

Quinto riesgo: la desconexión entre el saber técnico y las demandas de los y las munícipes

La gente tiene determinados conocimientos de qué puede ser beneficioso para la colectividad, pero no necesariamente sabe cómo lograrlo. El especialista puede tener capacidad para saber cómo, pero posiblemente tiene dificultad, si no escucha a las personas, para saber qué es lo que se necesita. Y el político siempre actuará en función de lo que le provee rentabilidad política.

Son tres lógicas que deben articularse para lograr que las acciones que se deriven de los presupuestos participativos tengan efectos positivos en el mediano y largo plazo, y no sean simples acciones coyunturales para lograr rentabilidad política.

¿Conclusiones?

Los PPM constituyen una herramienta importante que puede ser usada para mejorar la calidad de la política dominicana. Pero el entusiasmo no debe obviar los riesgos señalados. Nuestra intención es poner sobre el tapete y en la discusión de los municipalistas la búsqueda de las formas que permitan enfrentar los cinco riesgos señalados. Creo que ese es el principal reto de quienes desean que esta herramienta contribuya al mejoramiento de la democracia dominicana.

Ramón Tejada Holguín es sociólogo, dirige su propia oficina de consultoría e investigaciones sociales y ha realizado diversas encuestas sobre cultura política y preferencias electorales. Fue editor del texto Participación ciudadana y descentralización en América Latina: avances, problemas, desafíos y prácticas ejemplares (Santo Domingo: INDES-BID-INTEC, 2002), y ha publicado los libros de cuentos y relatos: El recurso de la cámara lenta y Probablemente es virgen, todavía, este último en colaboración con René Rodríguez Soriano.

Notas

Este texto está basado en un comentario realizado en el marco del Programa de Aprendizaje Mutuo sobre Gestión y Monitoreo Participativo Local. Dicho programa se realizó del 28 de mayo al 1 de junio del 2007, coordinado por la Unidad Nacional de Seguimiento y Asistencia Técnica del Presupuesto Participativo de CONARE y FEDOMU, con la asesoría técnica de la GTZ y el auspicio del Banco Mundial. Se tomaron en cuenta para su reelaboración visitas realizadas a varias municipalidades que han elaborado presupuestos participativos y otras que intentan implementarlos (Santiago, Villa González, Puerto Plata, Azua, Pimentel y Salcedo). Además, se nutre de conversaciones con estudiosos y directivos de organizaciones no gubernamentales, así como de dos encuentros en los que participaron alrededor de veinte síndicos y síndicas en cada uno, encuentros auspiciados por el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). Ambos encuentros se realizaron en abril de 2007, el primero del 11 al 12 en Puerto Plata y el segundo del 18 al 19 en Boca Chica. En ambos presenté una ponencia titulada: “Participación social a nivel municipal: clientelismo y construcción de ciudadanía”.

1 Ver entre otros: De León (2006), Castillo et al. (2004), y Matías (2004).

2 Hernández-Medina (de próxima aparición) observa dos modalidades de aplicación de los presupuestos participativos: al primero lo llama “intensivo” y al segundo “extensivo”. El primero, que corresponde al llevado a cabo en Villa González, es un proceso que va de “abajo hacia arriba”, es decir, desde los munícipes hacia las autoridades, y el segundo corresponde a un modelo que va de “arriba hacia abajo”, es decir, de las autoridades a los munícipes.

3 La Ley 176-07 sostiene que los ayuntamientos deben dedicar al menos el 40% de los fondos que reciben a gastos de capital e inversión en obras. En las comunidades en donde se hace presupuesto participativo, en general se dedica la mitad de este 40%. Es decir, sólo el 20% del total de los ingresos del Ayuntamiento por concepto de la misma ley es usado en los presupuestos participativos. Generalmente la rendición de cuentas de los ayuntamientos se hace en función de este 20%. En algunos ayuntamientos detectamos importantes niveles de discrecionalidad en el restante 80%.

4 Como dijo una persona en Pimentel: “Quienes participan de los presupuestos participativos se dan cuentan cómo se usa el dinero, y también si hay o no dinero para invertir y así abandonan la práctica de denunciar al síndico, y decir que son ladrones [sic]”.

Bibliografía

CASTILLO, Juan, Miguel Ángel Cid, Leandro Martínez, Alice Auradou y Florence Kohnen. 2004. El presupuesto municipal participativo: guía metodológica. La experiencia de Villa González. Fundación Solidaridad, Santo Domingo.

CONARE. 2005a. Presupuesto participativo para el desarrollo del municipio. Consejo Nacional de Reforma del Estado, Santo Domingo.

— 2005b. Unidad Nacional de Seguimiento y de Asistencia Técnica del Presupuesto Participativo: descripción, funciones, plan de actividades y presupuesto. CONARE, FEDOMU, PARME, GTZ. Santo Domingo.

De León, Enrique. 2006. Construyendo ciudadanía en el desarrollo local y en la reducción de la pobreza: experiencias de presupuesto participativo. Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) / Programa de Descentralización y Desarrollo Local GTZ / Coalición por la Democracia Participativa, Transparencia Municipal y Buen Gobierno Local. Santo Domingo.

Fundación Solidaridad. 2005. “Política municipal para la equidad de género en Villa González” (formulada por Alice Auradou, cooperante de progressio en la Fundación Solidaridad, sobre la base de un documento de consultoría elaborado por María Luisa de la Torre Vicente), Ayuntamiento de Villa González y Fundación Solidaridad, Santiago de los Caballeros, República Dominicana.

— 2004b. “Agenda básica de desarrollo del municipio de Villa González: hacia el plan estratégico 2010”. Fundación Solidaridad, Santiago de los Caballeros, República Dominicana.

— 2006. Plan estratégico de desarrollo del municipio de Villa González. Fundación Solidaridad, Santiago de los Caballeros, República Dominicana.

Hernández-Medina, Esther (de próxima aparición). “Globalizing Participation: ‘Exporting’ the Participatory Budgeting Model from Brazil to the Dominican Republic”. Berkeley Journal of Sociology, Volumen 51.

Matías, Domingo. 2004. Presupuesto participativo y democratización. PARME, Santo Domingo.

Maravall, José María (2003) El control de los políticos. Madrid, Editorial Taurus, 2003.

Martínez, Radamés (recopilador). 2002. Aprendiendo de las experiencias de gestión local. Consorcio por la municipalidad, PID / PUCMM / USAID. Santo Domingo.

Pérez, César. 2003. Descentralización municipio y gestión urbana. Impresora Publiguías, Santo Domingo.

PNUD, 2007. Informe del desarrollo humano de la República Dominicana, 2007. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Santo Domingo, República Dominicana (en prensa).

Tejada Holguín, Ramón. 2002. “Participación ciudadana y descentralización en América Latina: avances, problemas, desafíos y prácticas ejemplares”. INDES/BID INTEC. Santo Domingo.


MÁS DE ESTE AUTOR


La transición del liderazgo y la legitimidad en el centro de la espiral clientista

Hay quienes se preguntan perplejos: ¿cómo pudo la reelección triunfar cuando ha sido maldita y funesta para la sociedad dominicana? hay quienes -parecería- recién descubrieron que el clientelismo es la base de la interacción social entre ciudadanía y organizaciones, por lo que sostienen que es el clientelismo lo que explica los resultados del pasado proceso electoral. Sin embargo, todos los gobiernos que ha tenido la nación en la posguerra han sido clientelistas.
Leer artículo completo